延边朝鲜族自治州人民政府关于修改《延边朝鲜族自治州城镇职工生育保险暂行办法》等规范性文件部分条款的通知
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延边朝鲜族自治州人民政府关于修改《延边朝鲜族自治州城镇职工生育保险暂行办法》等规范性文件部分条款的通知
延州政函〔2006〕139号
延边朝鲜族自治州人民政府关于修改《延边朝鲜族自治州城镇职工生育保险暂行办法》等规范性文件部分条款的通知
各县（市）人民政府，州人民政府各委局室：
根据《吉林省规章规范性文件监督办法》规定，州人民政府决定对《延边朝鲜族自治州城镇职工生育保险暂行办法》（延州政办发〔２００６〕１号）和《全州棚户区改造实施细则》（延州政办发〔２００６〕３号）有关条款进行修改，具体内容如下：
一、《延边朝鲜族自治州城镇职工生育保险暂行办法》
（一）第六条第一款“超过０．７％的，报州及省人民政府批准”修改为“超过０．７％的，报省人民政府批准”。
（二）第十八条“生育保险金支付生育、计划生育手术医疗费的范围按国家、省基本医疗保险和工伤保险药品目录、诊疗项目目录、医疗服务设施范围和《全州城镇职工生育保险统筹致富项目和最高定额补贴标准》（另发）执行。规定范围内的医疗费用由生育保险基金支付８０％，报销医疗费用总额不得超过最高定额补贴标准；否则，不予支付生育保险基金”修改为“生育保险金支付生育、计划生育手术医疗费的范围按国家、省基本医疗保险和工伤保险药品目录、诊疗项目目录、医疗服务设施范围及标准和《全州城镇职工生育保险统筹支付项目和最高定额补贴标准》（另发）执行。超出范围的医疗费用，生育保险不予支付”。
（三）删除第二十四条第二款“欠缴期间，其职工不享受生育保险待遇”。
二、《全州棚户区改造实施细则》
（一）第十四条“对确实无力纳税的拆迁户，可减免房产税和土地增值税”修改为“对确实无力纳税的房地产开发企业，可减免房产税和土地使用税”。
（二）第二十一条“除城市棚户区改造外的其他开发用地严格执行土地招标、拍卖、挂牌制度”修改为“城市棚户区改造开发用地严格执行土地招标、拍卖、挂牌制度”。
上述重新修订条款自发布之日起施行。
二○○六年八月三十日
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试论义务教育阶段校园赔偿案的学校责任
重庆南川市鸣玉镇中心校（邮编：408409） 李先禄
案例1：2001年9月11日上午8时，重庆永川市南郊小学五年级一班学生王新春忘记带作业到学校上早自习，班主任袁玲同意王回家拿作业。9时许，王的母亲封长弟发现王倒在家门口，经医院抢救无效死亡。封以学校不履行监护职责为由，将学校推向被告席，要求学校赔偿各种损失256000元，其中10万元精神损失费。
案例2：2000年9月，重庆南川市鸣玉镇中心校内，“叮叮叮…”下课铃响了，大多数学生都要像往常一样列队走到操场做课间操。二年级三班李某有些淘气，推了前面张某一把，张转身欲还手，却又被李某往肚子踢了一脚。回家后，张某感觉不适，到医院一检查，原来是因其阑尾炎病发所致。其父认为，该病是张某在学校被踢后才发生的，而李某法定代理人则认为，医生也说了，该病不能由外力刺激（被踢）引发的，是因身体本身病因而产生的，故不愿出钱。就这样，张某父亲以张是在校内被踢，学校没有履行监护职责为由，而一连几学期不向学校缴纳学杂费用。
关键词：校园赔偿案 责任 义务教育学校
一、焦点：
近几年，中小学校学生安全事故频繁发生，围绕中小学校是否有责任和如何确定赔偿份额，众说纷纭。而中小学校是否对未成年学生有监护权，应否因此承担未成年学生伤害赔偿，则成为焦点。一种意见认为：家长把孩子送到学校，向学校支付了学费，就等于把监护权委托给了学校，甚至还有人认为凡是在学校内发生的安全事故，都应该由学校负责并赔偿。另一种意见认为：中小学校不是法定监护人，根本没有对未成年学生的监护义务。笔者同样认为：中小学校不是对未成年学生享有监护权的主体，对未成年学生责任仅仅是教育教学过程中的一种有限的保护责任，绝不可等同于监护。因此在处理中小学校园赔偿案的时候，特别是认定学校责任中，就应该从事故事实出发，严格依照法律法规相关规定来处理，正确认定事故责任划分，从各方承担责任的不同来确定赔偿份额，而不能简单化。
二、监护和监护人。
（一）监护。监护是为无民事行为能力和限制行为能力的人设立保护人的制度，目的是为了维护无民事行为和限制行为能力人的合法权益。因为他们年龄小、智力水平不高，没有明辨事理的能力，还不能用自己的行为来独立表现自己的意志，即是说，他们不具有或不完全具有法律意义上的民事行为能力，从而必须由他们的监护人代为进行或者他人在征得被监护人的监护人同意后进行。
（二）监护人。监护人是对被监护人依法享受监护权并承担监护职责的人。监护的设立必须由法律加以确认。我国法律对监护人作出了如下规定：（1）《民法通则》第十六条对设立监护人的顺序和范围作出了明确的规定。（2）“未成年人的父母是未成年人的监护人”。首先把未成年人的父母设立为监护人。（3）认定其他监护人的条件是“未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力”。（4）其他监护人的范围和顺序。①祖父母、外祖父母。②兄、姐。③关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，以未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的。④没有上述监护人的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。
三、中小学不是未成年学生的监护人。
(一)中小学校没有法律设定的作为监护人的资格。（1）法律设立监护人的前提。从《民法通则》确定的监护的范围和顺序不难看出，认定监护人是依赖于两个基本方面来进行的。①首先是以与未成年人有一定血缘关系为基础的亲权和亲属权为前提。我国法律把监护人顺序从未成年人的生身父母，到祖父母、外祖父母，以至于兄、姐和其他亲属，可以清楚地看到，正是与未成年人的血缘和亲属关系的远近亲疏为条件的。②其次是以与未成年人有财产（特殊情况表现为有行政隶属关系）联系为原则。未成年人因其年龄小、智力发展不成熟，没有参与社会经济生活自食其力的能力，其起码的衣、食、住、行等基本生活都完全要依赖于监护人。所以，他的监护人必须与未成年人的财产有直接的关系，从而去对其所属财产行使使用、收益、支配等权能。当前几类监护人都没有的情况下，“由未成年人的父、母所在单位可者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人”，表面看是体现出行政隶属关系，其实质仍是和这种财产相关联的。因为只有这些组织和他的财产最近，也最能恰当地使用和管理这些财产，从而为未成年人的成长创造条件。③要强调的是，即使用单位担任监护人，在管理其财产上仍有区别，换言之，单位监护人和其他监护人在为未成年人的财产的管理和处分上不同。1989年8月30日《最高人民法院民事审判庭关于单位担任监护人是否承担赔偿责任的电话答复》中明确指出：以未成年人所有的财产为限，立法本意是单位不承担赔偿责任。而非单位监护人则不然，他要为此承担无限责任。（2）义务教育阶段的中小学，是法律授权对未成年人施以义务教育的单位，不是自然人，自然无从谈起与未成年人具有血缘和财物上的联系，学校只负有对未成年人进行教育的义务，而根本没有为其管理财物和提供衣、食、住、行等生活条件的义务的前提和可能。（3）结论：中小学正是因为与未成年学生没有这种亲属和财产上的联系，而没有为未成年学生取得民事权利和承担民事义务的资格和条件。学校或教师即便是为了未成年学生的权益要为一定的民事行为，同样亦应征得监护人的同意或得到认可后方为有效。
（二）中小学没有取得监护权的法律形式。由于《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第22条规定“监护人可以将监护职责部分或全部委托给他人”，所以人们认为：学生在学校读书，向学校缴纳了学费，就是把监护职责委托给了学校。这是对监护委托的错误理解。（1）委托，是受托人以委托人的名义和费用为委托人办理委托事务。委托的实质，乃是委托人和受托人经协商达成协议而形成的代为办理一定事项的合同，作为合同，必须要双方协商达成合意后方为有效。而义务教育是国家依法强制推行和实施的，根本就不具备契约性质和教育消费的特征。（2）中小学校对未成年学生的教育内容和管理方式是《教育法》、《义务教育法》等法律直接加以规定，并不是和未成年学生或其监护人约定的，同时也不能以监护人的名义进行，而是以学校自己的名义独立开展教育教学活动。同时法律法规还严格禁止任何形式的干扰学校的正常的教育教学秩序的行为。（3）学校对未成年人入学收取的费用并不能认为是接受监护职责委托的代价。中小学实施的是义务教育。义务教育是国家扶助的教育，即教职员工的人工工资、教学设施等费用均由国家负责。另外，根据《义务教育法实施细则》和有关物价局文件，目前中小学的收费项目有杂费和代收费两项。杂费主要是书本和作业本费，代收费主要是体检费、文娱费、班费等和学生实用实结的代收代管性质的费用。同时，法律法规还规定，义务教育阶段学校禁收学费和物价部门没有规定收费项目的其他费用。可见，中小学校向未成年学生收取的费用，根本不是接受委托的付价，而是用在未成年学生身上的非常有限的教育成本费。（4）此说法混淆了幼儿园的保育费。因幼儿太小，故收费文件中明确了保育费这一收费项目，同时《幼儿园管理条例》中也明确要求幼儿园应设立专门的保育人员。因此不能把中小学收取杂费的行为视为监护职责转让的形式。
（三）中小学校对未成年学生承担提有限保护而不是监护。（1）学校的有限保护责任。《教育法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》等教育法律在围绕学校保护方面，确立了有限保护原则。有限保护的责任范围或内容：①为未成年学生提供使符国家安全标准的校舍及其他教育教学设备设施，如《重庆市实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》第21条“学校和幼儿园不得使未成年人在危及人身安全、健康的校舍和其他教育、教学设施中活动，对校舍、教学设备、体育场所应定期进行检查维修，发现险情应及时上报，并采取有效措施，以保证未成年学生和儿童的人身安全。”②在学校组织的教育教学和集体活动中防止发生安全事故。《未成年人保护法》第17条规定“学校和幼儿园安排未成年学生和儿童参加集会，文化娱乐、社会实践等集体活动，应当有利于未成年人的健康成长，防止发生人身安全事故。”③有关教育方针的执行和教育手段的禁止性规定。“不得对未成年学生和儿童实施体罚、变相体罚或者其他侮辱性行为。”（2）中小学校的这种有限保护与监护人的监护的明显不同。①如前所述，除了学校保护与监护人的监护的内容不同，学校对未成年人的保护仅限于这种有限责任所及范围，未成年人的监护则是全面的无限制的管理和教育。②它们之间的侧重点也完全不同，中小学校在未成年学生的教育和管理方面，代表着社会的公共利益，较多体现出党和国家对社会新人的要求。而监护人对被监护人的教育和管理，不可避免地更多地表现为私人性质的个体化要求。（3）学校承担的责任也仅就其过错而言。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第160条就此作了规定：在幼儿园、学校生活、学习的无民事行为能力人或者在精神病院治疗的精神病人，受到伤害或者给他人造成损害，单位有过错的，可以责令这些单位适当给予赔偿。然而第159条对监护人的规定则不同了：被监护人造成他人损害的，有明确的监护人时，由监护人承担民事责任；监护人不明确的，由顺序在前的有监护能力的人承担民事责任。（4）中国青少年维权网中有这样一则案例：某校杨某课间在操场上被追逐打闹的学生李某、王某撞倒，并被压在身下造成阴茎包皮挫裂伤。杨某的监护人以李某、王某和学校三方为共同被告，要求赔偿因误工的损失和精神损失十万元。（医疗费用加害方监护人已支付）。二审法院审理认为：①杨某的监护人同样应承担监护责任；②医疗费用已经支付；③学校不是监护人，且发生在课间时间，学校又及时送到医院治疗。故驳回原告诉讼请求。（5）从上面可以看出，学校的有限保护并非监护，更不能代替监护人的监护，即是说，学校不能当然取得对未成年人的监护权，也就是说不存在履行监护不当而要赔偿的问题。比如，学校不可能代为未成年学生管理其财物，照顾其日常生活，更没有因为其管理财物而承担赔偿的责任。根据中国青少年维权网载案例：付宏9岁那年，父母因病先后去世。付宏的父母是一家私营企业的老板，死后给付定留有遗产10万余元，由于付宏的祖父母和外祖父母均已去世，在付宏的亲属中，适合且愿意担任他的监护人的只有一个叔叔，所以有关组织即指定付宏的叔叔作了他的监护人。付宏还有一位舅舅在外地工作，在付宏父母迁后的第二年，调回原籍工作。不久，舅舅发现付宏的叔叔已经动了付宏从父母那儿继承的10万元钱，拿了7万元钱做生意去了。由于经营不善，还赔进了不少，舅舅认为付宏父母留下的钱只用于付宏的生活和教育，因此提出要接替他叔叔作付宏的监护。二人争执不下，诉至法院。法院判决付宏的叔叔将其管理的10万元财扣除两年的正常花费外，全部返还付宏。并且裁定改由付宏的舅舅担任付宏的监护人。学校不但没有因为学生在校就读而取得管理未成年学生财物的资格，而且相反，即令从学生的生活学习出发，要为其为一定事务，也必须征得学生监护人的同意或认可。从这两个案例我们完全可以看出，学校的有限保护不是监护，监护不是有限责任，学校对未成年学生承担的仅仅是有限的保护并不是监护。
（四）学校赔偿不同于监护人赔偿。（1）如上面所述，学校赔偿的范围和原因仅限于有限保护责任中存在过错，责任形式更多地或者说主要地表现为因为自己的过错承担的支付金钱形态的赔偿金。而监护人则不同，他要因被监护人的对别人的侵权行为和自己的监护行为承担完全的民事责任，承担的责任形态除了支付赔偿金外，还包括赔礼道歉、恢复原状等形式，甚至主要表现为后面这些形式。（2）学校赔偿与监护人赔偿性质不同。中小学校是法律授权的义务教育实施机关，在义务教育阶段，教育不是合同的契约性，也没有教育消费的性质，对接受义务教育的对象而言，倒具有行政性或者说准行政性更为恰当。因为义务教育本身就是国家的强制教育。依据行政法和行政诉讼法原理，学校赔偿带有行政赔偿（国家赔偿）性质，中小学校依法实施的教育教学有准行政行为性质。（这一特点目前存在争议，但笔者认为这种说法较为合符当前的义务教育实际。）而监护人赔偿则是纯粹的民事赔偿性质，监护人对被监护人的加害或受害所提起的诉讼都是民事诉讼。（3）在未成年人侵权行为诉讼中的地位不同。①主体地位不同。在未成年人侵权行为诉讼中，学校一般是以证人或第三人身份出现，行证实事件或协助查明事情缘由的作用。监护人则是以侵权行为的未成年人的法定代理人身份直接参与诉讼。在特殊情况下，监护人还可以直接作为诉讼主体出现。这一点在1990年1月20日《最高人民法院关于未成年人的侵权人死亡其父母作为监护人能否成为诉讼主体的函》中得到确认。②学校和监护人享有的诉讼权利内容也不相同。在这种诉讼活动中，学校对未成年学生的权益没有处分权，当然也没有和解、撤诉、上诉等权利。然而监护人就不同了，他可以从未成年人权益出发，以法定代理人的身份享有完整的处分权，无论是取得赔偿或承担赔偿的数量或是份额，还是所有的实体权利和程序权利都充分享有。
（五）中小学校没有履行监护职责的人、财、物条件。（1）中小学校的职能是由法律法规加以规范，教职工人数数量及岗位是严格按法律法规规定由有关部门的编制文件来进行的，多数的岗位是直接从事教育教学的教师，其他的岗位也都是从属于或服务于教育教学活动的。没有也不可能设立类似于监护人保育员岗位。既然没有这个岗位，怎么能承担没有条件履行的职责呢？（2）中小学校的主要任务不再像幼儿园那样是在照顾未成年人生活中了，而是主要通过教育教学来促进未成年学生德、智、体等全面发展，《中华人民共和国义务教育法实施细则》第四章专章规定了义务教育阶段的“教育教学”，如：第十九条“实施义务教育必须贯彻国家的教育方针，坚持社会主义方向，实行教育与生产劳动相结合，对学生进行德育、智育、体育、美育和劳动教育”，第二十条“实施义务教育的学校必须按照国务院教育主管部门发布的指导性教学计划、教学大纲和省级教育主管部门制定的教学计划，进行教育教学活动”，第二十一条“实施义务教育学校的教育教学工作，应当适应全体学生身心发展的需要。学校和教师不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为；对品行有缺陷、学习有困难的儿童、少年应当给予帮助，不得歧视”，第二十三条“实施义务教育的学校可根据城乡经济、社会发展和学生自身发展的实际情况，有计划地对学生进行职业指导教育和职业预备教育或者劳动技艺教育。”正是因为中小学校的主要任务是对学生开展教育教学，所以没有履行监护职责的现实可能。（3）中小学校在我国现阶段是全额拨款的事业单位，没有用于履行监护职责的专门经费和物质条件。《中华人民共和国义务教育法实施细则》第二十八条规定：地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹措。《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》还指出：农村中小学按省级人民政府规定向学生收取的杂费，全部用于公用经费开支，不得用于教职工工资、津贴、福利、基建等开支，不得用于平衡财政预算，不得从中提取任何性质的调节基金；代收的书本费，由学校直接用于购买书本，不得以任何理由挤占挪用。特别是在当前教育经费严重不足，许多地方连教师工资都无法保证按时发放的情况下，赋与学校监护职责在客观上难以落实。
四、校园赔偿案的处理原则。
既然义务教育阶段中小学校对未成年学生没有监护权，所以在具体处理校园赔偿案时，根本就不能依据监护原理原则要求学校承担监护责任，但是学校又有明确的对未成年学生的有限保护责任。故而，在看待和分析发生在中小学校内的安全事故时，首先考虑的应该是监护人的监护责任，对学校是否有责任。要做到四看:一看是否因为校舍或学校设施不符合国家标准或存在安全隐患所引发；二看是否由于教育教学活动中没有有效的安全防范措施或预案；三看是不是学校的教育教学技术或手段不当而导致学生伤害的出现；四看学校在知悉事故发生的情况下是否及时履行了先行救护和对学生监护人的通知义务。全面考察侵权方和受害人的责任形式，合理确定学校与双方监护人之间的责任划分。《浙江电视台》曾播出过这样一个案例：某小校组织学生外出春游，老师在带领学生参观完公园后，让学生在公园大门口休息，于是多数学生都围成圈做游戏。但是其中一个学生张某却来到了公园里的一个水池里戏水，不料落水身亡。在本案中，法院在审理认为：春游是学校的教育教学活动之一，学校在组织春游活动中，应该采取有效措施保护学生安全，然而该教师却没有这样做，未能及时阻止该学生私自的活动，具有一定责任。同时，公园对该水池的管理也存在管理上的漏洞，既没有人守也没有设立标志牌，也应对此事故承担责任。而张某的监护人，对自己子女平时的教育管理不到位，特别是外出的安全事项没有尽到责任，才使其不遵守纪律私自活动所致。故判令学校与公园共承担70%的责任，该监护人承担30%的责任。本安对责任的划分就充分说明了学校与监护人及第三人在未成年学生安全事故中的责任认定及处理，必须严格依相关法规来进行。
综上所述，在实施义务教育阶段的中小学根本没有对未成年学生履行监护的权利义务，而只有对他们的在教育教学活动中的有限保护责任。故在具体处理校园安全事故案的时候，简单地认为学校没有履行监护职责（如本文首部两个案例）并不妥当，应该根据具体情形，看该赔偿案与监护人的监护行为有什么关系，看学校在事故中的有限保护责任履行到不到位，从而正确划分责任和确定赔偿比例。认定学校责任的关键，就是看学校是否在履行这种有限保护责任中是否有过错，没有过错，则不宜简单化，那种认为凡是在学校内发生的事故学校就应负责的说法和做法是完全错误的。切不可把学校的有限保护责任扩大化为监护职责。
参考资料：
1、《民法学》郑立、王仁堂主编，北京大学出版社1999年第三版。
2、《赔偿法律手册》法律出版社2000年5月第1版。
3、《人身财产权益保护》范兰德、向春、王美舟编著，广州出版社1999年4月第1版。
4、《婚姻法释义与适用指南》中国人民公安大学出版社2001年5月第1版
5、《重庆晚报》2002年4月3日
6、《中国青少年维权网》
7、《中国法律在线网》
8、《南川物价发2000年72号文件》
内蒙古自治区人民政府
内蒙古自治区森林公园管理办法
（2012年6月19日内蒙古自治区人民政府第六次常务会议审议通过 2012年7月9日内蒙古自治区人民政府令第188号公布 自2012年9月1日起施行）
第一章 总则
第一条 为了规范森林公园的建设和管理，保护和合理利用森林资源，根据《中华人民共和国森林法》、《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国森林法〉办法》等法律、法规的规定，结合自治区实际，制定本办法。
第二条 本办法所称森林公园，是指以森林资源为依托，具备一定规模和质量的森林风景资源和环境条件，可供公众游览、休闲和进行科学、文化、教育等活动，并按照法定程序申报批准设立的地域。
第三条 自治区行政区域内森林公园的规划、建设、保护和管理活动，适用本办法。
第四条 森林公园的建设和保护属于社会公益性事业。
旗县级以上人民政府应当将森林公园建设纳入本地区国民经济和社会发展规划，并将森林公园的保护和管理经费纳入本级人民政府财政预算。
第五条 森林公园的建设坚持统筹规划、保护优先、科学管理、合理利用、可持续发展的原则。
第六条 自治区人民政府林业行政主管部门负责全区森林公园的监督管理工作，其所属的森林公园管理机构负责森林公园的具体管理工作。
旗县级以上人民政府林业行政主管部门负责本行政区域内森林公园的监督管理工作。
旗县级以上人民政府有关部门按照各自职责，负责森林公园的相关管理工作。
第七条 森林公园内从事建设、经营、游览等活动的单位和个人，应当依法保护森林风景资源与生态环境。
第二章 规划建设
第八条 自治区人民政府林业行政主管部门应当根据全区森林资源状况，编制自治区森林公园发展规划，经征求有关部门和社会公众意见后，报自治区人民政府批准实施。
森林公园发展规划应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和林业长远规划，并与自然保护区发展规划、旅游发展规划等有关规划相衔接。
第九条 设立森林公园不得与风景名胜区、自然保护区、地质公园重合或者交叉。已设立的森林公园与风景名胜区、自然保护区、地质公园重合或者交叉的，森林公园总体规划应当与风景名胜区、自然保护区、地质公园规划相协调。
第十条 森林、林木、林地的所有权人或者使用权人，可以申请设立森林公园。
第十一条 森林公园分为国家级森林公园、自治区级森林公园和盟市级森林公园。
设立国家级森林公园，按照国家规定的条件和程序执行。
第十二条 设立自治区级森林公园和盟市级森林公园，应当具备下列条件：
（一）符合自治区森林公园发展规划；
（二）自治区级森林公园面积达到700公顷以上，盟市级森林公园面积达到300公顷以上；
（三）森林覆盖率达到百分之六十以上；
（四）自治区级森林公园风景资源质量等级达到国家森林风景资源质量等级评定二级以上标准，盟市级森林公园风景资源质量等级达到国家森林风景资源质量等级评定三级以上标准；
（五）森林、林木、林地权属清楚，界线明确；
（六）有相应的森林公园经营管理组织和技术人员；
（七）法律、法规规定的其他条件。
第十三条 申请设立自治区级森林公园和盟市级森林公园，申请人应当向自治区人民政府林业行政主管部门提交下列材料：
（一）申请书；
（二）可行性研究报告；
（三）有关图表、照片、音像制品等视听资料；
（四）森林、林木、林地和其他土地的权属证明材料；
（五）与拟设立森林公园涉及的森林、林木、林地及其他土地等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人签订的协议；
（六）森林公园经营管理组织和技术人员配置等情况的说明材料；
（七）法律、法规规定的其他材料。
第十四条 自治区人民政府林业行政主管部门应当自收到申请材料之日起二十日内作出书面决定。对符合条件的，作出准予许可的决定；不符合条件的，作出不准予许可的决定并书面说明理由。
第十五条 设立森林公园的行政许可决定书，应当明确森林公园的名称、位置、面积和四至界线。
第十六条 经批准设立的森林公园，需要撤销、合并、分立、改变地域范围或者变更隶属关系的，应当按照设立程序报原审批机关批准。
第十七条 经批准设立的森林公园，申请人应当在批准设立之日起十八个月内，根据自治区森林公园发展规划，编制森林公园总体规划。
森林公园总体规划应当按照国家规定的设计规范要求，委托具备相应资质的单位编制，经组织专家、有关部门论证，听取公众意见后，报同级人民政府林业行政主管部门审批。
经批准的森林公园总体规划，应当向社会公布。
第十八条 经批准的森林公园总体规划是森林公园建设、保护和管理的依据，任何单位和个人不得擅自调整；确需调整的，应当报原批准机关批准，并向社会公布。
第十九条 森林公园的建设应当符合森林公园总体规划。需要征收、征用土地的，应当依法办理建设用地等相关审批手续。
建设单位、施工单位在施工中应当采取措施，保护施工现场周围景物、水体、林草植被、野生动植物和地形地貌。
第二十条 有下列情形之一的，由原批准机关撤销设立森林公园的行政许可：
（一）批准设立后十八个月内未完成总体规划编制的；
(二)未按照要求编制总体规划，或者未按照总体规划进行建设造成森林风景资源严重破坏且无法恢复的；
(三)森林风景资源质量下降，达不到相应森林公园风景资源质量等级标准且无法恢复的；
(四)林地主要用途发生改变的;
(五)法律、法规规定的其他情形。
第三章 资源保护
第二十一条 森林公园经营管理组织负责森林风景资源的日常保护和管理工作。
第二十二条 森林公园经营管理组织应当建立健全森林防火制度，设立防火队伍，配备防火设施，设置防火安全警示标志,制定森林防火应急预案,定期开展防火检查,消除火灾隐患。
第二十三条 森林公园内的林木，除经依法批准进行抚育性或者更新性采伐外，禁止采伐。
第二十四条 森林公园经营管理组织应当组织专业人员对森林公园内林业有害生物进行调查、监测和预防；发现疑似突发林业有害生物事件等异常情况的，应当采取应急措施，并立即报告所在地旗县级人民政府林业行政主管部门。
第二十五条 森林公园经营管理组织应当对森林公园内濒危、珍稀和具有独特观赏、科研、经济价值的野生动植物，定期组织调查，建立管理档案；对野生动物的主要栖息地、野生植物的原生地设立外围保护地带或者设置保护设施。
第二十六条 森林公园经营管理组织应当对森林公园内的古树、名木、文物、古迹等进行编号登记，建立档案，设置保护设施及保护标志。
第二十七条 森林公园内的河床、溪流、瀑布、沼泽、湖泊等，除按照森林公园总体规划的要求进行整修、利用外，应当保持原貌，不得截流、改向、填堵或者进行其他改变。
第二十八条 森林公园内从事教学、科研、考察、采集植物标本和影视拍摄、营业性演出的，应当经森林公园经营管理组织同意。法律、法规规定需要办理审批手续的，应当依法办理审批手续。
从事影视拍摄、营业性演出需要搭建临时设施的，应当符合国家有关消防安全的规定，并在活动结束之日起十日内拆除。
第二十九条 森林公园内不得建设工矿企业及其他污染环境、破坏资源或者景观的建设项目和设施。对在森林公园设立前或者总体规划实施前已建的破坏景观、污染环境的建筑物和设施，应当按照森林公园总体规划的要求进行改造、拆除或者搬迁。
第三十条 森林公园内禁止下列破坏森林资源的行为：
（一）毁林开荒、开矿、采石、挖砂、取土；
（二）采伐、损毁森林公园内古树、名木和其他国家、自治区重点保护植物；
（三）猎捕和其他妨碍野生动物生息繁衍的活动；
（四）倾倒排放固体、液体、气体废物；
（五）新建、改建坟墓；
（六）法律、法规禁止的其他行为。
第四章 经营管理
第三十一条 森林公园内从事经营活动的单位和个人（以下简称经营者），应当依法办理工商、环境保护、卫生等相关手续，按照森林公园的统一规划经营，并服从森林公园经营管理组织的管理。
经营者应当与森林公园经营管理组织签订合同，明确权利与义务。
第三十二条 森林公园经营管理组织应当在游览区内设置游览线路,设置卫生、环境保护、防火、安全等设施和警示标志，配备必要的管理人员，维护游览和经营秩序。
第三十三条 森林公园经营者应当在危险地段、水域和游客可能遭受伤害的区域设置安全保护设施和警示标志，对危害安全、影响卫生和环境保护的燃料、包装材料等物品应当在明显位置设置禁用标志。
森林公园经营者应当对森林公园内的经营设施进行定期检查维修，及时消除事故隐患。
第三十四条 森林公园经营管理组织应当根据生态承载力、安全等因素确定游客接待容量，建立旅游安全责任制度和事故报告制度，制定突发事件应急预案和旅游旺季疏导游客方案。
第三十五条 进入森林公园的游客应当遵守公共管理秩序，不得有下列行为：
（一）采挖花草、树根；
（二）乱扔垃圾；
（三）毁坏或者擅自移动园内设施和游览服务警示标志；
（四）在景物或者设施上刻划、涂污；
（五）在禁火区吸烟和使用明火，燃放烟花爆竹、焚烧
香烛；
（六）法律、法规禁止的其他行为。
第三十六条 旗县级以上人民政府林业行政主管部门应当建立定期巡查制度，加强对森林公园资源保护与利用的监督检查。
第五章 法律责任
第三十七条 违反本办法规定，《中华人民共和国森林法》等法律、法规已经作出处罚规定的，从其规定。
第三十八条 违反本办法第二十八条第二款规定的，由旗县级以上人民政府林业行政主管部门责令改正，并处以1万元以上3万元以下罚款。
第三十九条 违反本办法第三十条第（五）项规定的，由旗县级以上人民政府林业行政主管部门责令停止违法行为、限期采取补救措施，并处以1000元以下罚款。
第四十条 违反本办法第三十三条规定的，由旗县级以上人民政府林业行政主管部门责令改正；逾期不改正的，处以5000元以上1万元以下的罚款。
第四十一条 违反本办法第三十五条第（一）项至第（四）项规定的，由旗县级以上人民政府林业行政主管部门责令停止违法行为，并处以100元以上500元以下的罚款。
第四十二条 林业行政主管部门和森林公园管理机构及其工作人员违反本办法规定,有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)违反本办法规定实施行政许可和行政处罚的;
(二)未依法履行监督检查职责的;
(三)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。
第六章 附则
第四十三条 本办法自 2012 年9月1日起施行。
重庆南川市鸣玉镇中心校（邮编：408409） 李先禄
案例1：2001年9月11日上午8时，重庆永川市南郊小学五年级一班学生王新春忘记带作业到学校上早自习，班主任袁玲同意王回家拿作业。9时许，王的母亲封长弟发现王倒在家门口，经医院抢救无效死亡。封以学校不履行监护职责为由，将学校推向被告席，要求学校赔偿各种损失256000元，其中10万元精神损失费。
案例2：2000年9月，重庆南川市鸣玉镇中心校内，“叮叮叮…”下课铃响了，大多数学生都要像往常一样列队走到操场做课间操。二年级三班李某有些淘气，推了前面张某一把，张转身欲还手，却又被李某往肚子踢了一脚。回家后，张某感觉不适，到医院一检查，原来是因其阑尾炎病发所致。其父认为，该病是张某在学校被踢后才发生的，而李某法定代理人则认为，医生也说了，该病不能由外力刺激（被踢）引发的，是因身体本身病因而产生的，故不愿出钱。就这样，张某父亲以张是在校内被踢，学校没有履行监护职责为由，而一连几学期不向学校缴纳学杂费用。
关键词：校园赔偿案 责任 义务教育学校
一、焦点：
近几年，中小学校学生安全事故频繁发生，围绕中小学校是否有责任和如何确定赔偿份额，众说纷纭。而中小学校是否对未成年学生有监护权，应否因此承担未成年学生伤害赔偿，则成为焦点。一种意见认为：家长把孩子送到学校，向学校支付了学费，就等于把监护权委托给了学校，甚至还有人认为凡是在学校内发生的安全事故，都应该由学校负责并赔偿。另一种意见认为：中小学校不是法定监护人，根本没有对未成年学生的监护义务。笔者同样认为：中小学校不是对未成年学生享有监护权的主体，对未成年学生责任仅仅是教育教学过程中的一种有限的保护责任，绝不可等同于监护。因此在处理中小学校园赔偿案的时候，特别是认定学校责任中，就应该从事故事实出发，严格依照法律法规相关规定来处理，正确认定事故责任划分，从各方承担责任的不同来确定赔偿份额，而不能简单化。
二、监护和监护人。
（一）监护。监护是为无民事行为能力和限制行为能力的人设立保护人的制度，目的是为了维护无民事行为和限制行为能力人的合法权益。因为他们年龄小、智力水平不高，没有明辨事理的能力，还不能用自己的行为来独立表现自己的意志，即是说，他们不具有或不完全具有法律意义上的民事行为能力，从而必须由他们的监护人代为进行或者他人在征得被监护人的监护人同意后进行。
（二）监护人。监护人是对被监护人依法享受监护权并承担监护职责的人。监护的设立必须由法律加以确认。我国法律对监护人作出了如下规定：（1）《民法通则》第十六条对设立监护人的顺序和范围作出了明确的规定。（2）“未成年人的父母是未成年人的监护人”。首先把未成年人的父母设立为监护人。（3）认定其他监护人的条件是“未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力”。（4）其他监护人的范围和顺序。①祖父母、外祖父母。②兄、姐。③关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，以未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的。④没有上述监护人的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。
三、中小学不是未成年学生的监护人。
(一)中小学校没有法律设定的作为监护人的资格。（1）法律设立监护人的前提。从《民法通则》确定的监护的范围和顺序不难看出，认定监护人是依赖于两个基本方面来进行的。①首先是以与未成年人有一定血缘关系为基础的亲权和亲属权为前提。我国法律把监护人顺序从未成年人的生身父母，到祖父母、外祖父母，以至于兄、姐和其他亲属，可以清楚地看到，正是与未成年人的血缘和亲属关系的远近亲疏为条件的。②其次是以与未成年人有财产（特殊情况表现为有行政隶属关系）联系为原则。未成年人因其年龄小、智力发展不成熟，没有参与社会经济生活自食其力的能力，其起码的衣、食、住、行等基本生活都完全要依赖于监护人。所以，他的监护人必须与未成年人的财产有直接的关系，从而去对其所属财产行使使用、收益、支配等权能。当前几类监护人都没有的情况下，“由未成年人的父、母所在单位可者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人”，表面看是体现出行政隶属关系，其实质仍是和这种财产相关联的。因为只有这些组织和他的财产最近，也最能恰当地使用和管理这些财产，从而为未成年人的成长创造条件。③要强调的是，即使用单位担任监护人，在管理其财产上仍有区别，换言之，单位监护人和其他监护人在为未成年人的财产的管理和处分上不同。1989年8月30日《最高人民法院民事审判庭关于单位担任监护人是否承担赔偿责任的电话答复》中明确指出：以未成年人所有的财产为限，立法本意是单位不承担赔偿责任。而非单位监护人则不然，他要为此承担无限责任。（2）义务教育阶段的中小学，是法律授权对未成年人施以义务教育的单位，不是自然人，自然无从谈起与未成年人具有血缘和财物上的联系，学校只负有对未成年人进行教育的义务，而根本没有为其管理财物和提供衣、食、住、行等生活条件的义务的前提和可能。（3）结论：中小学正是因为与未成年学生没有这种亲属和财产上的联系，而没有为未成年学生取得民事权利和承担民事义务的资格和条件。学校或教师即便是为了未成年学生的权益要为一定的民事行为，同样亦应征得监护人的同意或得到认可后方为有效。
（二）中小学没有取得监护权的法律形式。由于《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第22条规定“监护人可以将监护职责部分或全部委托给他人”，所以人们认为：学生在学校读书，向学校缴纳了学费，就是把监护职责委托给了学校。这是对监护委托的错误理解。（1）委托，是受托人以委托人的名义和费用为委托人办理委托事务。委托的实质，乃是委托人和受托人经协商达成协议而形成的代为办理一定事项的合同，作为合同，必须要双方协商达成合意后方为有效。而义务教育是国家依法强制推行和实施的，根本就不具备契约性质和教育消费的特征。（2）中小学校对未成年学生的教育内容和管理方式是《教育法》、《义务教育法》等法律直接加以规定，并不是和未成年学生或其监护人约定的，同时也不能以监护人的名义进行，而是以学校自己的名义独立开展教育教学活动。同时法律法规还严格禁止任何形式的干扰学校的正常的教育教学秩序的行为。（3）学校对未成年人入学收取的费用并不能认为是接受监护职责委托的代价。中小学实施的是义务教育。义务教育是国家扶助的教育，即教职员工的人工工资、教学设施等费用均由国家负责。另外，根据《义务教育法实施细则》和有关物价局文件，目前中小学的收费项目有杂费和代收费两项。杂费主要是书本和作业本费，代收费主要是体检费、文娱费、班费等和学生实用实结的代收代管性质的费用。同时，法律法规还规定，义务教育阶段学校禁收学费和物价部门没有规定收费项目的其他费用。可见，中小学校向未成年学生收取的费用，根本不是接受委托的付价，而是用在未成年学生身上的非常有限的教育成本费。（4）此说法混淆了幼儿园的保育费。因幼儿太小，故收费文件中明确了保育费这一收费项目，同时《幼儿园管理条例》中也明确要求幼儿园应设立专门的保育人员。因此不能把中小学收取杂费的行为视为监护职责转让的形式。
（三）中小学校对未成年学生承担提有限保护而不是监护。（1）学校的有限保护责任。《教育法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》等教育法律在围绕学校保护方面，确立了有限保护原则。有限保护的责任范围或内容：①为未成年学生提供使符国家安全标准的校舍及其他教育教学设备设施，如《重庆市实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》第21条“学校和幼儿园不得使未成年人在危及人身安全、健康的校舍和其他教育、教学设施中活动，对校舍、教学设备、体育场所应定期进行检查维修，发现险情应及时上报，并采取有效措施，以保证未成年学生和儿童的人身安全。”②在学校组织的教育教学和集体活动中防止发生安全事故。《未成年人保护法》第17条规定“学校和幼儿园安排未成年学生和儿童参加集会，文化娱乐、社会实践等集体活动，应当有利于未成年人的健康成长，防止发生人身安全事故。”③有关教育方针的执行和教育手段的禁止性规定。“不得对未成年学生和儿童实施体罚、变相体罚或者其他侮辱性行为。”（2）中小学校的这种有限保护与监护人的监护的明显不同。①如前所述，除了学校保护与监护人的监护的内容不同，学校对未成年人的保护仅限于这种有限责任所及范围，未成年人的监护则是全面的无限制的管理和教育。②它们之间的侧重点也完全不同，中小学校在未成年学生的教育和管理方面，代表着社会的公共利益，较多体现出党和国家对社会新人的要求。而监护人对被监护人的教育和管理，不可避免地更多地表现为私人性质的个体化要求。（3）学校承担的责任也仅就其过错而言。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第160条就此作了规定：在幼儿园、学校生活、学习的无民事行为能力人或者在精神病院治疗的精神病人，受到伤害或者给他人造成损害，单位有过错的，可以责令这些单位适当给予赔偿。然而第159条对监护人的规定则不同了：被监护人造成他人损害的，有明确的监护人时，由监护人承担民事责任；监护人不明确的，由顺序在前的有监护能力的人承担民事责任。（4）中国青少年维权网中有这样一则案例：某校杨某课间在操场上被追逐打闹的学生李某、王某撞倒，并被压在身下造成阴茎包皮挫裂伤。杨某的监护人以李某、王某和学校三方为共同被告，要求赔偿因误工的损失和精神损失十万元。（医疗费用加害方监护人已支付）。二审法院审理认为：①杨某的监护人同样应承担监护责任；②医疗费用已经支付；③学校不是监护人，且发生在课间时间，学校又及时送到医院治疗。故驳回原告诉讼请求。（5）从上面可以看出，学校的有限保护并非监护，更不能代替监护人的监护，即是说，学校不能当然取得对未成年人的监护权，也就是说不存在履行监护不当而要赔偿的问题。比如，学校不可能代为未成年学生管理其财物，照顾其日常生活，更没有因为其管理财物而承担赔偿的责任。根据中国青少年维权网载案例：付宏9岁那年，父母因病先后去世。付宏的父母是一家私营企业的老板，死后给付定留有遗产10万余元，由于付宏的祖父母和外祖父母均已去世，在付宏的亲属中，适合且愿意担任他的监护人的只有一个叔叔，所以有关组织即指定付宏的叔叔作了他的监护人。付宏还有一位舅舅在外地工作，在付宏父母迁后的第二年，调回原籍工作。不久，舅舅发现付宏的叔叔已经动了付宏从父母那儿继承的10万元钱，拿了7万元钱做生意去了。由于经营不善，还赔进了不少，舅舅认为付宏父母留下的钱只用于付宏的生活和教育，因此提出要接替他叔叔作付宏的监护。二人争执不下，诉至法院。法院判决付宏的叔叔将其管理的10万元财扣除两年的正常花费外，全部返还付宏。并且裁定改由付宏的舅舅担任付宏的监护人。学校不但没有因为学生在校就读而取得管理未成年学生财物的资格，而且相反，即令从学生的生活学习出发，要为其为一定事务，也必须征得学生监护人的同意或认可。从这两个案例我们完全可以看出，学校的有限保护不是监护，监护不是有限责任，学校对未成年学生承担的仅仅是有限的保护并不是监护。
（四）学校赔偿不同于监护人赔偿。（1）如上面所述，学校赔偿的范围和原因仅限于有限保护责任中存在过错，责任形式更多地或者说主要地表现为因为自己的过错承担的支付金钱形态的赔偿金。而监护人则不同，他要因被监护人的对别人的侵权行为和自己的监护行为承担完全的民事责任，承担的责任形态除了支付赔偿金外，还包括赔礼道歉、恢复原状等形式，甚至主要表现为后面这些形式。（2）学校赔偿与监护人赔偿性质不同。中小学校是法律授权的义务教育实施机关，在义务教育阶段，教育不是合同的契约性，也没有教育消费的性质，对接受义务教育的对象而言，倒具有行政性或者说准行政性更为恰当。因为义务教育本身就是国家的强制教育。依据行政法和行政诉讼法原理，学校赔偿带有行政赔偿（国家赔偿）性质，中小学校依法实施的教育教学有准行政行为性质。（这一特点目前存在争议，但笔者认为这种说法较为合符当前的义务教育实际。）而监护人赔偿则是纯粹的民事赔偿性质，监护人对被监护人的加害或受害所提起的诉讼都是民事诉讼。（3）在未成年人侵权行为诉讼中的地位不同。①主体地位不同。在未成年人侵权行为诉讼中，学校一般是以证人或第三人身份出现，行证实事件或协助查明事情缘由的作用。监护人则是以侵权行为的未成年人的法定代理人身份直接参与诉讼。在特殊情况下，监护人还可以直接作为诉讼主体出现。这一点在1990年1月20日《最高人民法院关于未成年人的侵权人死亡其父母作为监护人能否成为诉讼主体的函》中得到确认。②学校和监护人享有的诉讼权利内容也不相同。在这种诉讼活动中，学校对未成年学生的权益没有处分权，当然也没有和解、撤诉、上诉等权利。然而监护人就不同了，他可以从未成年人权益出发，以法定代理人的身份享有完整的处分权，无论是取得赔偿或承担赔偿的数量或是份额，还是所有的实体权利和程序权利都充分享有。
（五）中小学校没有履行监护职责的人、财、物条件。（1）中小学校的职能是由法律法规加以规范，教职工人数数量及岗位是严格按法律法规规定由有关部门的编制文件来进行的，多数的岗位是直接从事教育教学的教师，其他的岗位也都是从属于或服务于教育教学活动的。没有也不可能设立类似于监护人保育员岗位。既然没有这个岗位，怎么能承担没有条件履行的职责呢？（2）中小学校的主要任务不再像幼儿园那样是在照顾未成年人生活中了，而是主要通过教育教学来促进未成年学生德、智、体等全面发展，《中华人民共和国义务教育法实施细则》第四章专章规定了义务教育阶段的“教育教学”，如：第十九条“实施义务教育必须贯彻国家的教育方针，坚持社会主义方向，实行教育与生产劳动相结合，对学生进行德育、智育、体育、美育和劳动教育”，第二十条“实施义务教育的学校必须按照国务院教育主管部门发布的指导性教学计划、教学大纲和省级教育主管部门制定的教学计划，进行教育教学活动”，第二十一条“实施义务教育学校的教育教学工作，应当适应全体学生身心发展的需要。学校和教师不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为；对品行有缺陷、学习有困难的儿童、少年应当给予帮助，不得歧视”，第二十三条“实施义务教育的学校可根据城乡经济、社会发展和学生自身发展的实际情况，有计划地对学生进行职业指导教育和职业预备教育或者劳动技艺教育。”正是因为中小学校的主要任务是对学生开展教育教学，所以没有履行监护职责的现实可能。（3）中小学校在我国现阶段是全额拨款的事业单位，没有用于履行监护职责的专门经费和物质条件。《中华人民共和国义务教育法实施细则》第二十八条规定：地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹措。《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》还指出：农村中小学按省级人民政府规定向学生收取的杂费，全部用于公用经费开支，不得用于教职工工资、津贴、福利、基建等开支，不得用于平衡财政预算，不得从中提取任何性质的调节基金；代收的书本费，由学校直接用于购买书本，不得以任何理由挤占挪用。特别是在当前教育经费严重不足，许多地方连教师工资都无法保证按时发放的情况下，赋与学校监护职责在客观上难以落实。
四、校园赔偿案的处理原则。
既然义务教育阶段中小学校对未成年学生没有监护权，所以在具体处理校园赔偿案时，根本就不能依据监护原理原则要求学校承担监护责任，但是学校又有明确的对未成年学生的有限保护责任。故而，在看待和分析发生在中小学校内的安全事故时，首先考虑的应该是监护人的监护责任，对学校是否有责任。要做到四看:一看是否因为校舍或学校设施不符合国家标准或存在安全隐患所引发；二看是否由于教育教学活动中没有有效的安全防范措施或预案；三看是不是学校的教育教学技术或手段不当而导致学生伤害的出现；四看学校在知悉事故发生的情况下是否及时履行了先行救护和对学生监护人的通知义务。全面考察侵权方和受害人的责任形式，合理确定学校与双方监护人之间的责任划分。《浙江电视台》曾播出过这样一个案例：某小校组织学生外出春游，老师在带领学生参观完公园后，让学生在公园大门口休息，于是多数学生都围成圈做游戏。但是其中一个学生张某却来到了公园里的一个水池里戏水，不料落水身亡。在本案中，法院在审理认为：春游是学校的教育教学活动之一，学校在组织春游活动中，应该采取有效措施保护学生安全，然而该教师却没有这样做，未能及时阻止该学生私自的活动，具有一定责任。同时，公园对该水池的管理也存在管理上的漏洞，既没有人守也没有设立标志牌，也应对此事故承担责任。而张某的监护人，对自己子女平时的教育管理不到位，特别是外出的安全事项没有尽到责任，才使其不遵守纪律私自活动所致。故判令学校与公园共承担70%的责任，该监护人承担30%的责任。本安对责任的划分就充分说明了学校与监护人及第三人在未成年学生安全事故中的责任认定及处理，必须严格依相关法规来进行。
综上所述，在实施义务教育阶段的中小学根本没有对未成年学生履行监护的权利义务，而只有对他们的在教育教学活动中的有限保护责任。故在具体处理校园安全事故案的时候，简单地认为学校没有履行监护职责（如本文首部两个案例）并不妥当，应该根据具体情形，看该赔偿案与监护人的监护行为有什么关系，看学校在事故中的有限保护责任履行到不到位，从而正确划分责任和确定赔偿比例。认定学校责任的关键，就是看学校是否在履行这种有限保护责任中是否有过错，没有过错，则不宜简单化，那种认为凡是在学校内发生的事故学校就应负责的说法和做法是完全错误的。切不可把学校的有限保护责任扩大化为监护职责。
参考资料：
1、《民法学》郑立、王仁堂主编，北京大学出版社1999年第三版。
2、《赔偿法律手册》法律出版社2000年5月第1版。
3、《人身财产权益保护》范兰德、向春、王美舟编著，广州出版社1999年4月第1版。
4、《婚姻法释义与适用指南》中国人民公安大学出版社2001年5月第1版
5、《重庆晚报》2002年4月3日
6、《中国青少年维权网》
7、《中国法律在线网》
8、《南川物价发2000年72号文件》
内蒙古自治区森林公园管理办法
内蒙古自治区森林公园管理办法
（2012年6月19日内蒙古自治区人民政府第六次常务会议审议通过 2012年7月9日内蒙古自治区人民政府令第188号公布 自2012年9月1日起施行）
第一章 总则
第一条 为了规范森林公园的建设和管理，保护和合理利用森林资源，根据《中华人民共和国森林法》、《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国森林法〉办法》等法律、法规的规定，结合自治区实际，制定本办法。
第二条 本办法所称森林公园，是指以森林资源为依托，具备一定规模和质量的森林风景资源和环境条件，可供公众游览、休闲和进行科学、文化、教育等活动，并按照法定程序申报批准设立的地域。
第三条 自治区行政区域内森林公园的规划、建设、保护和管理活动，适用本办法。
第四条 森林公园的建设和保护属于社会公益性事业。
旗县级以上人民政府应当将森林公园建设纳入本地区国民经济和社会发展规划，并将森林公园的保护和管理经费纳入本级人民政府财政预算。
第五条 森林公园的建设坚持统筹规划、保护优先、科学管理、合理利用、可持续发展的原则。
第六条 自治区人民政府林业行政主管部门负责全区森林公园的监督管理工作，其所属的森林公园管理机构负责森林公园的具体管理工作。
旗县级以上人民政府林业行政主管部门负责本行政区域内森林公园的监督管理工作。
旗县级以上人民政府有关部门按照各自职责，负责森林公园的相关管理工作。
第七条 森林公园内从事建设、经营、游览等活动的单位和个人，应当依法保护森林风景资源与生态环境。
第二章 规划建设
第八条 自治区人民政府林业行政主管部门应当根据全区森林资源状况，编制自治区森林公园发展规划，经征求有关部门和社会公众意见后，报自治区人民政府批准实施。
森林公园发展规划应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和林业长远规划，并与自然保护区发展规划、旅游发展规划等有关规划相衔接。
第九条 设立森林公园不得与风景名胜区、自然保护区、地质公园重合或者交叉。已设立的森林公园与风景名胜区、自然保护区、地质公园重合或者交叉的，森林公园总体规划应当与风景名胜区、自然保护区、地质公园规划相协调。
第十条 森林、林木、林地的所有权人或者使用权人，可以申请设立森林公园。
第十一条 森林公园分为国家级森林公园、自治区级森林公园和盟市级森林公园。
设立国家级森林公园，按照国家规定的条件和程序执行。
第十二条 设立自治区级森林公园和盟市级森林公园，应当具备下列条件：
（一）符合自治区森林公园发展规划；
（二）自治区级森林公园面积达到700公顷以上，盟市级森林公园面积达到300公顷以上；
（三）森林覆盖率达到百分之六十以上；
（四）自治区级森林公园风景资源质量等级达到国家森林风景资源质量等级评定二级以上标准，盟市级森林公园风景资源质量等级达到国家森林风景资源质量等级评定三级以上标准；
（五）森林、林木、林地权属清楚，界线明确；
（六）有相应的森林公园经营管理组织和技术人员；
（七）法律、法规规定的其他条件。
第十三条 申请设立自治区级森林公园和盟市级森林公园，申请人应当向自治区人民政府林业行政主管部门提交下列材料：
（一）申请书；
（二）可行性研究报告；
（三）有关图表、照片、音像制品等视听资料；
（四）森林、林木、林地和其他土地的权属证明材料；
（五）与拟设立森林公园涉及的森林、林木、林地及其他土地等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人签订的协议；
（六）森林公园经营管理组织和技术人员配置等情况的说明材料；
（七）法律、法规规定的其他材料。
第十四条 自治区人民政府林业行政主管部门应当自收到申请材料之日起二十日内作出书面决定。对符合条件的，作出准予许可的决定；不符合条件的，作出不准予许可的决定并书面说明理由。
第十五条 设立森林公园的行政许可决定书，应当明确森林公园的名称、位置、面积和四至界线。
第十六条 经批准设立的森林公园，需要撤销、合并、分立、改变地域范围或者变更隶属关系的，应当按照设立程序报原审批机关批准。
第十七条 经批准设立的森林公园，申请人应当在批准设立之日起十八个月内，根据自治区森林公园发展规划，编制森林公园总体规划。
森林公园总体规划应当按照国家规定的设计规范要求，委托具备相应资质的单位编制，经组织专家、有关部门论证，听取公众意见后，报同级人民政府林业行政主管部门审批。
经批准的森林公园总体规划，应当向社会公布。
第十八条 经批准的森林公园总体规划是森林公园建设、保护和管理的依据，任何单位和个人不得擅自调整；确需调整的，应当报原批准机关批准，并向社会公布。
第十九条 森林公园的建设应当符合森林公园总体规划。需要征收、征用土地的，应当依法办理建设用地等相关审批手续。
建设单位、施工单位在施工中应当采取措施，保护施工现场周围景物、水体、林草植被、野生动植物和地形地貌。
第二十条 有下列情形之一的，由原批准机关撤销设立森林公园的行政许可：
（一）批准设立后十八个月内未完成总体规划编制的；
(二)未按照要求编制总体规划，或者未按照总体规划进行建设造成森林风景资源严重破坏且无法恢复的；
(三)森林风景资源质量下降，达不到相应森林公园风景资源质量等级标准且无法恢复的；
(四)林地主要用途发生改变的;
(五)法律、法规规定的其他情形。
第三章 资源保护
第二十一条 森林公园经营管理组织负责森林风景资源的日常保护和管理工作。
第二十二条 森林公园经营管理组织应当建立健全森林防火制度，设立防火队伍，配备防火设施，设置防火安全警示标志,制定森林防火应急预案,定期开展防火检查,消除火灾隐患。
第二十三条 森林公园内的林木，除经依法批准进行抚育性或者更新性采伐外，禁止采伐。
第二十四条 森林公园经营管理组织应当组织专业人员对森林公园内林业有害生物进行调查、监测和预防；发现疑似突发林业有害生物事件等异常情况的，应当采取应急措施，并立即报告所在地旗县级人民政府林业行政主管部门。
第二十五条 森林公园经营管理组织应当对森林公园内濒危、珍稀和具有独特观赏、科研、经济价值的野生动植物，定期组织调查，建立管理档案；对野生动物的主要栖息地、野生植物的原生地设立外围保护地带或者设置保护设施。
第二十六条 森林公园经营管理组织应当对森林公园内的古树、名木、文物、古迹等进行编号登记，建立档案，设置保护设施及保护标志。
第二十七条 森林公园内的河床、溪流、瀑布、沼泽、湖泊等，除按照森林公园总体规划的要求进行整修、利用外，应当保持原貌，不得截流、改向、填堵或者进行其他改变。
第二十八条 森林公园内从事教学、科研、考察、采集植物标本和影视拍摄、营业性演出的，应当经森林公园经营管理组织同意。法律、法规规定需要办理审批手续的，应当依法办理审批手续。
从事影视拍摄、营业性演出需要搭建临时设施的，应当符合国家有关消防安全的规定，并在活动结束之日起十日内拆除。
第二十九条 森林公园内不得建设工矿企业及其他污染环境、破坏资源或者景观的建设项目和设施。对在森林公园设立前或者总体规划实施前已建的破坏景观、污染环境的建筑物和设施，应当按照森林公园总体规划的要求进行改造、拆除或者搬迁。
第三十条 森林公园内禁止下列破坏森林资源的行为：
（一）毁林开荒、开矿、采石、挖砂、取土；
（二）采伐、损毁森林公园内古树、名木和其他国家、自治区重点保护植物；
（三）猎捕和其他妨碍野生动物生息繁衍的活动；
（四）倾倒排放固体、液体、气体废物；
（五）新建、改建坟墓；
（六）法律、法规禁止的其他行为。
第四章 经营管理
第三十一条 森林公园内从事经营活动的单位和个人（以下简称经营者），应当依法办理工商、环境保护、卫生等相关手续，按照森林公园的统一规划经营，并服从森林公园经营管理组织的管理。
经营者应当与森林公园经营管理组织签订合同，明确权利与义务。
第三十二条 森林公园经营管理组织应当在游览区内设置游览线路,设置卫生、环境保护、防火、安全等设施和警示标志，配备必要的管理人员，维护游览和经营秩序。
第三十三条 森林公园经营者应当在危险地段、水域和游客可能遭受伤害的区域设置安全保护设施和警示标志，对危害安全、影响卫生和环境保护的燃料、包装材料等物品应当在明显位置设置禁用标志。
森林公园经营者应当对森林公园内的经营设施进行定期检查维修，及时消除事故隐患。
第三十四条 森林公园经营管理组织应当根据生态承载力、安全等因素确定游客接待容量，建立旅游安全责任制度和事故报告制度，制定突发事件应急预案和旅游旺季疏导游客方案。
第三十五条 进入森林公园的游客应当遵守公共管理秩序，不得有下列行为：
（一）采挖花草、树根；
（二）乱扔垃圾；
（三）毁坏或者擅自移动园内设施和游览服务警示标志；
（四）在景物或者设施上刻划、涂污；
（五）在禁火区吸烟和使用明火，燃放烟花爆竹、焚烧
香烛；
（六）法律、法规禁止的其他行为。
第三十六条 旗县级以上人民政府林业行政主管部门应当建立定期巡查制度，加强对森林公园资源保护与利用的监督检查。
第五章 法律责任
第三十七条 违反本办法规定，《中华人民共和国森林法》等法律、法规已经作出处罚规定的，从其规定。
第三十八条 违反本办法第二十八条第二款规定的，由旗县级以上人民政府林业行政主管部门责令改正，并处以1万元以上3万元以下罚款。
第三十九条 违反本办法第三十条第（五）项规定的，由旗县级以上人民政府林业行政主管部门责令停止违法行为、限期采取补救措施，并处以1000元以下罚款。
第四十条 违反本办法第三十三条规定的，由旗县级以上人民政府林业行政主管部门责令改正；逾期不改正的，处以5000元以上1万元以下的罚款。
第四十一条 违反本办法第三十五条第（一）项至第（四）项规定的，由旗县级以上人民政府林业行政主管部门责令停止违法行为，并处以100元以上500元以下的罚款。
第四十二条 林业行政主管部门和森林公园管理机构及其工作人员违反本办法规定,有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)违反本办法规定实施行政许可和行政处罚的;
(二)未依法履行监督检查职责的;
(三)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。
第六章 附则
第四十三条 本办法自 2012 年9月1日起施行。
