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浅谈法院经费保障制度

吴旭萍


党的十五大政治报告正式提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，在实现依法治国的进程中，法院肩负着行使审判权的神圣使命。独立审判，又是行使审判权的一项重要组成部份，而要实现独立审判，离不开充足的经费保障。孙子兵法云：“大军未动，粮草先行”，从古到今，充分的物质保障始终是进行一切活动的根本，物质保障也是法院实现审判职能的前提条件。
我国法院系统的经费来源，主要是依靠各级政府财政的拨款及法院自身收入的诉讼费作为补助经费。目前我国财政对于法院收入的诉讼费，实行“收支两条线”，即法院收缴的诉讼费全额上缴给财政专户，财政统筹后再以预算外资金的形式，根据其经济实力与法院的开支预算报告决定拨款数额的多少。因此，不同地区的法院得到的财政拨款是各不相同的，也因此形成了有的法院经费相对有余，有的法院经费缺口很大。在经济发达的地区的法院，诉讼费收入多，经费相对较充足，基础设施建设，硬、软件建设相对也较先进。在经济不发达地区的法院，诉讼费收入少，财政困难，得到的经费也相对不足，人员经费尚无法保证，更何况办案经费和建设资金？而经费缺乏，已成为困扰法院依法独立行使审判权的一个难题。在逐步建立社会主义市场经济体制的进程中，社会经济正在起着翻天覆地的变革，各类案件剧增，法院的审判业务日趋繁重，现有的经费保障制度已难以适应形势发展的需要。
笔者认为，在当前强调司法改革的进程中，经费保障机制也应进行相应的改革，应改变这种法院经费单纯依靠地方财政拨款的做法，应当实行全国法院系统的经费由国家计划单列，财政统一拨款，并立法保障司法经费，建立独立的司法预算制度。理由有以下几个方面：
一、建立独立的司法预算制度，实行国家单列财政拨款，有其历史渊源和借鉴。1985年8月召开的第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过了《关于司法机关独立的基本原则》（下称“基本原则”），“基本原则”第七条规定“向司法机关提供充足的资源，以合之得以适当地履行职责，是每一会员国的义务”，在基本原则的有效执行程序解释中，“向司法机关履行职能提供充足的资源”包括根据承办案件数量任免足够人数的法官，为法院配备必要的支助人员和设备，以及向法官提供适当的人身安全、报酬和津贴。在国外，大多数国家都将法院经费独立出来，单独列入国家预算。日本早在1947年的《裁判所法》中规定“裁判所的经费是独立的，应计入国家预算内”；美国于1939年设立了联邦法院行政管理局，专门担任联邦司法系统的行政管理职责，由它制定并向国会提出联邦法院预算，审核并分配各联邦法院的经费，借鉴外国的有益经验，针对我国的司法经费财政管理体制中的弊端，我们应该改革这种体制，建立独立的司法预算体制。
二、建立独立的司法预算制度，实行国家单列财政拨款，有利于保证法院独立行使审判权，不受地方政府干涉支配。我国宪法规定：审判权由人民法院行使，不受任何机关、企、事业单位、社会团体和个人的干涉。但在现行体制下，司法机关的人、财、物，都掌握在同级政府手中，司法机关往往只有与当地党政机关合作才能正常开展工作，司法权处处受制于行政权，导致司法不公，当遇到跨在区的纠纷时，只能维护本地区利益，形成地方保护主义。由此可见，如果不对这种体制进行改革，司法独立、司法公正只能是一纸空谈！只有在经费保障制度上能保证法院工作的需要，不存在物质利益的干扰，法院才能够独立行使审判权，公正地实现其司法职能。
三、建立独立的司法预算制度，实行国家单列财政拨款，有利于保障法院有充足的办案经费，保证审判职能的实现，防止司法腐败的产生，维护司法公正。随着社会主义市场经济的发展，各类案件不断增长，但地方政府安排给法院的经费增长率却不能与案件增长率成正比。在经费短缺的情况下，有些法院为了解决经费困难，干警的住房、福利、办公用房紧张等问题，千方百计搞“创收”，或是向当事人、律师、企业单位拉赞助，或是私设收费项目，或是提高收费标准等等。司法腐败，成为妨碍司法公正的最直接敌人，成为最危险的社会公害。在九届二次全国人大会议上，代表们反应最强烈的问题之一也是司法腐败。因此，在建立起社会主义市场经济体制之后，特别是确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略后，再实行人、财、物保障依赖于地方政府的体制，已很难适应社会的客观需求，只有建立起与之相适应的独立的司法预算制度，实行国家单列财政拨款，才能保证司法机关拥有充足的办案经费，保证审判工作的顺利进行，维护司法公正。
四、建立独立的司法预算制度，实行国家单列财政拨款，有利于保障法官们享有应有的物质待遇和福利待遇，提高法官们的社会地位，纠正少数干警的不正之风。在西方国家，法官的社会地位比一般公务员高，待遇与福利也比普通公务员优厚，一些国家甚至将法官的工资以法律形式规定下来。而在我国，法官的工资结构与普通公务员相同，虽然《法官法》规定了“法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点由国家另行规定，法官实行定期增资制度，法官享受国家规定的审判津贴、地区津贴、其它津贴以及保险和福利待遇”。可见我国对于提高法官的待遇福利是重视的，法官作为一个特殊的群体，掌握着对别人财产的裁判权，甚至是对个别人的生杀大权，但同时法官也是一个人，他（她）们在人群中，一样需要生活，一样有种种需求，如果法官能享受较高的待遇，所谓的“人情案”、“金钱案”、“权力案”等司法腐败现象都将大幅度减少直至消失，法官也必将会更珍惜自己所在的位置。只是，要执行这一条法律，如果没有充足的经费保障，还是无法落实。因此，建立独立的司法预算制度，实行国家单列财政拨款，保障法官享有优厚的待遇，对于抵制司法腐败，将是一项积极有效的措施。
五、建立独立的司法预算制度，实行国家单列财政拨款，有利于保证拨给的经费能得到充分合理的使用，最大限度地发挥作用。当前，许多法院都面临着基础设施建设，办公现代化建设等更新换代的问题，而进行一切活动，都需要庞大的经费，前文中已从多方面进行分析单纯依赖于地方政府拨款的种种不妥，如果能够实行国家单列拨款，由最高法院统一计划，那样，在资金的利用率方面必定能得到大大提高，从财务的角度来看，也可以节省许多不必要的环节，使资金得到最有效的利用，避免不必要的浪费。
建立独立的司法预算制度，实行国家单列财政拨款，具体应当如何实行？纵观我国至今为止，对于法院经费最主要来源之一的诉讼费的收支管理，其管理办法几经变更，大体上有三种模式。一种是完全自收自支，法院收缴的诉讼费一概不上缴给其他部门，留作办案经费，在这种制度下，地方财政对于法院需负担的经费较少，但因此失去了宏观调控，有的法院因此而擅自用诉讼费滥发奖金，提高福利标准，造成了不平衡现象，犯了错误；一种是按比例上缴，即基层法院留下一定比例的诉讼费作为办案经费，余下的再按一定的比例分别上缴地方财政和上级法院，在这种制度下，法院能够及时地得到办案经费，但是有的法院为了多留经费，隐瞒诉讼费的真实收入，或是多设收费项目，或是提高收费标准，也存在不少的问题；还有一种是目前实行的“收支两条线”，即法院收取的诉讼费全额上缴财政，由财政统筹后，再以“业务补助经费”拨给法院。财政在统筹时，将法院上缴的诉讼费按比例分成，大部分回拨给基层法院，再将一定比例的诉讼费作为统筹基金，分配给较不发达的基层法院，这样，在办案经费分配上，满足了发达地区法院的需求，又兼顾了不发达地区的法院。实行“收支两条线”，使监督部门能够发挥监督的作用，根除了法院在收费上存在的种种问题。但是，实行“收支两条线”，最大的缺点就是把经费的主动权完全地交到财政部门手中，财政拨款是否及时，是否充足，会直接影响着法院的审判工作，使地方政府有条件对法院的审判工作进行干预、干扰，影响了法院司法独立。因此，实行“收支两条线”，虽然在目前经济变革日新月异的时期对于把有限的资金统筹安排，改善法院的基础建设和硬、软件建设起到一定作用，但在不久后的将来，会成为司法改革进程的一种阻碍。
因此，笔者认为，只有对“收支两条线”进一步进行完善，在“收支”的“支”上，建立起独立的司法预算制度，并立法给予保障，即将经费预算分为两部分，一部分由最高法院编制全国法院系统（包括普通法院和专门法院）全年的开支预算，而这个收支预算，则建立在各个法院年初预算的基础上，由各个法院每年所需的建设资金、人员经费组成。这部分的开支预算，在年初由最高法院交国务院主管部门审核，单列入国家预算，报经全国人大批准，国务院主管部门保证按预算拨款。另一部分由办案经费构成，由于办案经费是随案件的多少而增减变动，属于不可预计因素，因此这部分经费由各级法院根据实际情况逐月按需向同级财政提出，同级财政用法院上缴的诉讼费形成专项经费。专款专用，限时拨给法院使用。专款的年终结余用于统筹，保证下一年度的经费。这样，既有利于充分调动各个法院的工作积极性和主动性，使经费得以充足的保障，又能体现其灵活性，使资金得到最有效的利用。也只有这样，才能建立起独立的司法预算保障制度，才能真正实现法院司法独立与司法公正，真正实现“法治”。
参考书目：

《依法治国与司法改革》　中国法制出版社　信春鹰、李林
《司法公正的价值内涵与制度保障》 严军兴
《论司法公正的实现》 刘作翔、雷贵章
《人大法律评论》　2000年卷第一辑 中国人民大学出版社
《民事诉讼收费考》 方流芳
《独立审判问题研究》　最高法院研究室　人民法院出版社



安徽省人大常委会


关于批准《淮南市预算外资金管理条例》的决议
安徽省人民代表大会常务委员会


（1996年9月21日安徽省第八届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过）


安徽省第八届人民代表大会常务委员会第二十六次会议审议了《淮南市预算外资金管理条例》，决定予以批准，由淮南市人民代表大会常务委员会公布施行。

淮南市预算外资金管理条例

第一章 总 则
第一条 为了加强预算外资金管理，提高预算外资金使用效益，促进本市经济和各项事业的发展，根据《中华人民共和国预算法》和国务院“关于加强预算外资金管理的决定”结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内具有预算外资金收入的国家机关、团体、事业单位。
经批准实行企业化管理的事业单位不列入预算外资金管理范围。
第三条 本条例所称预算外资金是指国家机关、团体、事业单位（以下简称单位）依法收取、提取和安排使用未纳入预算管理的各种财政性资金；财政部门未纳入预算管理的资金。
第四条 预算外资金是国家财政性资金，必须纳入财政管理。各级人民政府对预算外资金行使管理、调控、监督权。
第五条 各级财政部门是预算外资金的主管部门，主要职责是：
（一）贯彻实施预算外资金管理的法律、法规及有关规定；
（二）审核批准单位年度预算外资金收支计划和决算；
（三）编制本级年度预算外资金收支计划和决算；
（四）组织预算外资金收入，安排预算外资金支出；
（五）负责行政事业性和专项收费票据的管理；
（六）对国家机关、团体、事业单位的预算外资金收支的监督、检查。
市人民政府设立预算外资金管理机构，隶属市财政局，具体负责预算外资金管理工作，并对县（区）预算外资金管理实施业务指导。
第六条 预算外资金实行依法征收、统一管理、核定收支、专款专用、分级分类的管理原则。
中央、省驻淮行政事业单位的预算外资金，按国家、省有关规定进行管理。
第七条 单位应当编制本年度预算外资金收支计划和决算，报同级财政部门审核批准；财政部门应当编制本级年度预算外资金收支计划和决算，报同级人民政府审查批准，并报同级人民代表大会常务委员会备案。
第八条 单位经财政部门批准可在指定的金融机构开设预算外资金收、支专门帐户。收入帐户的资金除定期解缴财政外，不得办理支出业务；支出帐户除财政拨入资金外，不得办理收入业务。
未经财政部门审核，金融机构不得为单位开设预算外资金帐户。
单位应由内设财务机构统一管理预算外资金收支活动，其它内设机构不得管理预算外资金。
第九条 单位应当按国家规定和经财政部门核定的收支计划执收和使用预算外资金，应当按月向同级财政部门报送预算外资金收支执行情况。

第二章 预算外资金收入管理
第十条 预算外资金收入主要包括：行政性收费、事业性收费、管理费收入、主管部门提留的各种收入、各种附加和基金、用于乡镇政府开支的乡自筹、乡统筹以及上述各项资金运转中的增值收入；利用国有资产、技术取得的收入等。
第十一条 单位应当按照国家、省规定的项目和标准组织预算外资金收入，不得擅自立项、扩大范围和提高标准，也不得擅自减免。
对依法执收超额完成计划，预算外资金管理工作成效显著的单位，人民政府应给予表彰和一定的奖励。
第十二条 预算外资金收入数额较大、便于集中征收的可由财政部门直接组织征收。
第十三条 行政性收费、事业性收费、管理费收入、主管部门提留的收入、各种附加和基金、用于乡镇政府开支的乡自筹、乡统筹按财政供给关系全额上缴同级财政专户；利用国有资产、技术取得的收入，实行预算内外结合、以收定补的管理方式，结余部分按财政供给关系，实行比例
上缴同级财政。
第十四条 单位征收的预算外资金应按月解缴财政，不得拖欠、隐匿、坐支和挪用。
第十五条 单位组织预算外资金收入必须使用国务院财政部或省财政部门统一制发或批准监制的票据。
使用经批准监制的票据，应由使用单位报同级财政部门备案。
票据存根由单位保管三年，期满后报同级财政部门查验后销毁。

第三章 预算外资金支出管理
第十六条 预算外资金支出主要包括：专项支出、业务经费支出、其它支出。预算外资金支出应当遵循厉行节约、量入为出、专款专用的原则。
第十七条 财政部门对单位上报的年度预算外资金支出计划，于收到计划之日起，十日内批准。
第十八条 财政部门对批准的单位季度用款计划，应及时予以拨款。开户银行应当根据财政部门的拨款凭证及时支付。
第十九条 加强预算外资金支出的管理，严禁帐外设帐、私设“小金库”和公款私存；严禁用预算外资金搞计划外投资、乱发财物。
第二十条 单位用预算外资金进行基本建设的，应经财政部门审查后，按规定程序报批。
第二十一条 单位用预算外资金购置专控商品的，应经财政部门审查后，按规定的程序报批。
第二十二条 单位用预算外资金发放奖金、补贴、津贴和支付福利性的支出，必须按照财政、财务规定的范围和标准执行。
第二十三条 在保证预算外资金专项使用的前提下，人民政府可根据需要，调用本级部分预算外资金用于重点建设项目、社会公益事业和支付不可预见性支出，并报上级人民政府备案。

第四章 监督检查
第二十四条 财政、物价部门应当定期向社会公布收费范围、项目和标准。
收费实行许可证制度，执收单位应当在经办场所亮证收费。
财政、物价、审计、监察等部门对单位或个人检举、揭发预算外资金管理的违法行为应当及时处理，一般应在20日内给予答复。
对检举揭发预算外资金收支违法行为的，经查实后，给予举报者奖励。
物价、财政部门应当定期审查收费情况，对不符合规定的必须及时处理。
第二十五条 审计、计划部门及金融机构应按各自的职责管理监督预算外资金收支活动。
第二十六条 市、县（区）人民代表大会及其常务委员会负责监督有关预算外资金法律、法规和本条例的贯彻实施。
市、县（区）人民代表大会及其常务委员会应加强对预算外资金的监督，每年听取和审议同级人民政府预算外资金收支计划执行情况的报告。
乡（镇）人民代表大会对本级预算外资金收支计划执行情况进行监督。

第五章 法律责任
第二十七条 违反本条例第十一条规定，擅自立项、扩大范围、提高标准的以及未按本条例第十五条规定使用收费票据的，按《安徽省收费管理条例》的规定予以处罚。违反本条例第十一条规定，擅自减免的，扣减单位支出指标。
第二十八条 违反本条例，有下列行为之一的，由财政部门追回资金上交同级财政，依据情节轻重，给予当事人和有关领导行政处分，并依据有关法律法规规定予以处罚。
（一）帐外设帐、私设“小金库”和公款私存的；
（二）用预算外资金搞计划外投资的；
（三）乱发钱物的；
（四）隐匿、坐支、挪用预算外资金、不按时解缴财政的；
（五）擅自动用预算外资金购买专控商品的；
（六）未实行单位财务统一管理的。
第二十九条 财政部门在预算外资金管理中的违法行为，由同级人民政府按照本条例第二十七、第二十八条规定予以处罚。
第三十条 财政部门及其工作人员应当秉公执法，正确履行职责。对玩忽职守、徇私舞弊的，由同级人民政府给予主要负责人和直接责任人行政处分。
第三十一条 当事人对依据本条例作出的处罚决定不服的，可依照《行政复议条例》、《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，于十五日内向作出处罚决定单位的上级机关申请复议，也可向人民法院提起诉讼。
当事人在规定时间内不申请复议，不提起诉讼又不执行处罚决定的，由作出处罚决定的单位申请人民法院强制执行。
第三十二条 违反本条例构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第三十三条 本条例具体应用中的问题由市财政局负责解释。
第三十四条 本条例自1997年1月1日起施行。













1996年9月21日