“八五”国家重点科技项目（攻关）计划管理办法

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　　近年来，商家越来越重视媒体宣传的作用，各类广告铺天盖地的充斥于报纸、电视、网络等新闻媒体，可谓想尽千方百计，无孔不入。在这种背景之下，明星代言广告应运而生。据统计，央视晚间黄金时段(19点至21点)明星代言广告占该时段广告总数的80%。用明星代言广告，似乎成了各种品牌发展的必然趋势。然而现实是，一旦出现虚假广告，明星往往把责任推得干干净净，使消费者处于不利的尴尬境地，最终伤害到的是普通消费者的合法权益。但是，相关规定明显缺乏应有的刚性，没有约束力。对于一意孤行的虚假广告代言人，目前并没有相应的处罚依据。

　　 一、虚假广告代言的现状及危害

　　从民法原理上说，明星与广告主、广告发布者属于共同欺诈，按我国传统理论，构成共同行为，必须具备三个要件：①从主体来看，行为人必须是二人以上。②从客观要件来看，各共同行为人必须有共同的行为。③从主观要件来看，各共同行为人必须有共同的行为故意。明星与广告主、发布经营者、广告发布者之间有共同行为；他们主观上不可能意识不到这个后果，但是在利益驱动下，恰恰希望或放任误导消费者的后果的产生。明星代言广告符合欺诈的一般的特征，即一方当事人故意实施某种欺骗他人的行为，使他人陷入错误判断并基于错误判断而订立契约。

　　从法理上说，明星代言虚假广告违反了几个基本原则：

　　①诚信原则：诚实信用原则是基本的原则，广告代言人在代言活动中当然负有诚信义务。这就要求在信息公开的市场关系中，其代言广告要诚信的传递产品或服务的真实信息。

　　②权利义务一致原则：根据权利和义务的一致性，在享受权利的同时应当履行同等义务。在广告代言中代言人有权为广告代言获取报酬，也有必要履行对商品或服务的审查义务，向广大消费者提供相对真实可靠的商品信息。

　 ③信赖利益保护原则：人们在市场中会自然的从对代言人形象的信赖进而信赖其所代言的商品或服务。如果代言人不正当地利用这种合理信赖，为了经济利益对其所代言的商品或服务进行虚假宣传，则应承担相应的法律责任，以保护消费者的信赖利益。

　　当消费者的合法权益受到侵害的时候，为什么没有切实有效的维权手段，这不得不说道我们现在的关于明星代言虚假广告的法律的滞后，换句话说，我们还没有规制明星代言的法律。当虚假代言曝光后，明星也不会受到法律的惩处，取而代之的是社会舆论的压力和良心道德的拷问。法律是道德的最低底线，当这些都不能制约明星的行为的时候，我们应该意识到我们法律的滞后性，以及需要完善法律的迫切性。

　　对此，《广告法》第三十八条规定：违反本法规定，发布虚假广告，欺骗和误导消费者，使购买商品或者接受服务的消费者的合法权益受到损害的，由广告主依法承担民事责任;广告经营者、广告发布者明知或者应知广告虚假仍设计、制作、发布的，应当依法承担连带责任。社会团体或者其他组织，在虚假广告中向消费者推荐商品或者服务，使消费者的合法权益受到损害的，应当依法承担连带责任。从上可以清楚的看到，在《广告法》中的责任主体包括广告主、广告经营者、广告发布者，但却没把代言人纳入到责任主体一类，这不得不说是法律的一大漏洞。在《反不正当竞争法》第九条　经营者不得利用广告或者其他方法，对商品的质量、制作成分、性能、用途、生产者、有效期限、产地等作引人误解的虚假宣传。广告的经营者不得在明知或者应知的情况下，代理、设计、制作、发布虚假广告。显然，反不正当竞争法也将广告代言人排除在了责任主体之内。

　　在《刑法》第二百二十二条　广告主、广告经营者、广告发布者违反国家规定，利用广告对商品或者服务作虚假宣传，情节严重的，处二年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。显然把代言人排除在责任主体之外了。根据法理：权利和义务是相对应的，在明星代言虚假广告中，明星获得了报酬享受了利益，那么他们也必将承担有相对等的义务。因此在广告法中的关于责任主体的规定，是存在有缺陷的。

　　但我国的立法也在不断的完善和改进。2009年6月1日实施的《食品安全法》填补了这一空白，该法第55条规定：“社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任”。至此，包括明星在内的个人代言广告，终于有了法律规矩。但是我们应该看到，此处的立法也存在着严重的缺陷，所以立法仍然需要不断的完善。

　　虽然我们国家的法律中，首次出现了明星代言虚假广告需要承担法律责任的法律规定，但是《食品安全法》的规定也仅使用于食品安全领域，在还普遍存在明星代言的药品，日用品等领域，仍然得不到有效规制。换句话说，它的调整范围过于狭隘。根据此法条，当消费者的合法权益受到损害的时候，明星才承担连带责任，可是消费者的合法权益不应该作为明星是否承担责任的前提条件，要真正的做到规范市场，只要明星致消费者的合法权益于危险之中，并随时有受损害的危险，均应负连带责任。 此规定的适用仅是在发生了消费者的合法权益受到侵害以后，即它只是一个事后的救济措施，我们要做的是良好的事前防卫。像这样的规定，也只是治标不治本的行为，对于规范市场虽然有一定作用，但并不能斩草除根。

　　二、法律制约：虚假广告代言人法律责任的完善

　　首先要说到的即是立法规制。《广告法》自1995年2月正式实施以来，已经有十几年的历史了，因此，对广告法的完善和修改势在必行。而我建议从以下几个方面来完善。第一，扩大虚假广告的责任主体。如前所述，对于作为自然人的明星参与违法广告的法律责任没有规定。这不能不说是一个法律的漏洞。因此，修改的时候要扩大的责任主体的范围，把代言人纳入责任主体范畴。第二，把明星要承担的责任类型和明星要承担的责任的大小，都做硬性的规定，使民众要追究明星的责任的时候，可以有法可依。并且，我认为应该加大对明星代言虚假广告的惩罚力度，如加大民事赔偿的幅度，加强行政处罚的力度，甚至可以进行刑事处罚，这对规范这个市场是很有必要的。如可以修改《广告法》第37条，在现有规定基础上，再加上“对明知或者应知是虚假广告的广告代言人应没收代言收入，情节严重的，可以并处代言收入一倍以上三倍以下的罚款”，同时责令该代言人消除影响及在一定时间内禁止广告代言。它既可以明确宣布个人因代言虚假广告所得的收入为非法，也可以对给公共利益造成严重损害的广告代言行为进行严厉的经济处罚，并限制虚假广告代言人的代言行为。在承担责任类型上，我认为明星承担连带责任更为合适，即受侵害的人可以向明星和广告主、广告经营者和广告发布者之中的任何人提出部分或全部赔偿请求。第三，在广告法中应该规定一些义务性的规定，要求明星在做广告的时候，必须遵守诚信原则，遵守那些法律明文的义务性规定，如当明星以证人身份在广告中作为商品推荐者，必须是该商品的真实用户，其推荐词必须真实无误。最后，加强对关系到国计民生的商品的广告管理，建立对此类商品不允许明星涉入做广告的制度，这样就直接减小了民众最重要的权益受到侵害的可能性。

　　同时要完善司法规制。在司法过程中，我们常常因为《广告法》中没有规定，所以对明星代言虚假广告无计可施。实际上，除了《广告法》以外，我们还有许多法律可以运用，比如说民法通则，再比如说《消费者权益保护法》《合同法》等。如前所述，明星代言虚假广告符合一般欺诈的条件，故根据契约自由的要求，该行为应当然不具备法律效力。从合同违约的角度，我们可以根据《合同法》第五十四条规定：“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”再比如如果从侵权理论方面分析，则不管明星是否意识到自己代言的产品是虚假产品，只要产品质量造成购买人或者使用人的人身或者是财产损害，就可以以共同侵权追究明星的责任，并且根据我国最高法院的司法解释，明星应当承担的是侵权的连带责任，即当其他责任人无能力清偿时，明星有义务清偿所有的债务，超出自己承担的部分可以向其他债务人追偿。《民法通则》第130条规定：“二人以上共同侵权造成他人损害的，应当承担连带责任。”根据最高人民法院对共同侵权的司法解释规定：“二人以上共同故意或者共同过失致人损害，或者虽无共同故意、共同过失，但其侵权行为直接结合发生同一损害后果的，构成共同侵权，应当依照民法通则第130条规定承担连带责任。”回到我们探讨的问题中，根据司法解释很明显的看出，在共同侵权的主观要件中，并未要求明星必须意识到自己的违法行为，而更为强调的是一种侵权的结果。

　　此外，我们还要完善的是行政规制。所谓行政规制，是指通过政府行使行政权力对广告的内容给予法律上的认可、核准和监督的规制方法。从这几种规制看来，行政规制是起源最早最古老的一种规制方法。而想要有健全的行政制度，我认为我们可以从以下几个方面着手：

　　现阶段我国的广告监督都基本只停留在事后监督，必须应该加强虚假广告的源头制止，加强事前监督。因此，在完善行政规制方面，我们首先要做的就是建立对明星做广告的事先审查制度。明星代言广告，也应当在事先由广告审查机关进行实质和形式审查，同时媒体也要对明星做广告进行更为严格的形式审查。广告法第34条是关于广告事前审查的规定，但其仅局限于药品、医疗器械、农药、兽药等商品广告，因此该制度适用的范围过于狭窄，应该在所有的产品上都适用事前监督制度，这是规范广告市场的源头保证。笔者认为可以学习韩国的做法，专门设置一个机构来预审。我们不能把所有的关于这方面的事情都压在工商部门的身上。

　　建立完整的广告审批备案制度。其基本做法就是当广告通过审批后，就被备案，如若以后该产品或者服务出现一点问题，这个产品将永久性的被列入“黑名单”当中，不仅如此，就连当初代言这个产品的代言人也会受到株连。这个制度来源于瑞典，但是我觉得对虚假广告屡禁不止的我国来说，是很有借鉴意义的，因为这会是商家真正做到关注自己产品的质量，而不是一味的用广告吹嘘产品，也会使明星自己对代言这个事情有更多的警惕，这将大大减小代言的数量。

　　建立规范的虚假广告群众举报制度。即让民众在遇到这样的虚假广告产品时，能够及时并且有地方可以举报，把它对民众的损害降低到最小。为了增强大家举报的积极性，我们甚至可以设置有奖举报的制度，这样首先上当受骗的人举报后就避免了更多人的上当受骗。这是对广告活动实施动态过程中监督的有效措施，也是根治虚假广告的有效途径。

　　加强行政执法的力度。行政执法要有法可依，有法必依，严格按照法律的规定进行执法。行政权作为一种代表国家的公权力，它是严肃和庄严的，因此它必须严格执行的。比如有广告预审制度了，则要严格按定下的标准对广告进行审查，切忌这样的良好制度在某些为了私人利益的执法者手中被糟蹋，而成为一种形式和过场。

　　三、社会制约：对虚假广告代言人法律责任外的道德补充

　　对于混乱的广告代言市场，我们除了从立法、司法、行政几个方面来进行规范外，还应该做好社会对其的规制。社会是我们生活的大家庭，有了社会的规制，代言的问题将会得到很大的改善。如北京市消协于2004年和2006年先后两次通过媒体公开发出《致社会名人、明星的公开信》，希望他们“珍惜自己的荣誉和形象，遵守公认的职业道德，尊重消费者的权益”。这是社会对明星的呼吁，当然它是缺乏强制性的，但对于每一个有良知的人来说，它自然是有约束力的。虽然北京市消协是做了一些事情，但是从社会整体的情况来看，许多的社会团体和组织却没有充分发挥他们的作用，就消费者权益保护协会来说，他们应该完善自己的一些制度，比如在怎么给予权益受到侵害的消费者帮助，怎么给予商家和代言人更大的压力，使他们更加懂得自律等等。再者，市场应该是一个讲诚信，讲信用的地方，没有诚实信用的市场都是不健康的，因此社会应当给予商家和明星足够大的压力，使他们自觉遵守诚实信用的原则。

　　当然，在完善社会规制上，不仅要从明星的不足上着手，也应该对民众自己的行为作出客观的认识。由于历史的、经济的、政治的等各个方面因素的影响，广大人民群众的维权意识相对薄弱。绝大部分消费者在遇到虚假产品的时候，常常抱着“吃一堑，长一智”的想法，认为自己拿钱买一个经验教训，以后不犯这样的错误就行了，还有少部分消费者也试图想要维护自己的合法权益，但却苦于维权的成本太高，或者是维权的路太为复杂而放弃。显然这些行为都是民众自身的法律意识淡薄所造成的，并且它也让商家更加肆无忌惮，因此社会必须通过努力，让广大消费者增强法律意识，自觉的拿起法律的武器保护自己的合法权益。这才能从根本上治理虚假广告的。

　　从我国广告市场明星代言的实践出发，结合法制发达国家的相关立法经验，本着保护消费者合法权益、规范明星代言行为和严格广告市场秩序的宗旨，明星代言广告不仅要有明确而严格的义务，还要有完善而侧重的责任。因此，我们首先要完善的是立法规制，同时从行政规制，司法规制方面着手，用以改变我们现在眼前严峻的虚假广告代言成风的形势。当然，最重要的是社会对其的规制，一个健康的广告市场，离不开社会对其积极的引导和约束。因此，社会的一些组织和团体（如消费者权益保护协会）应该主动承担起这种责任，为规范代言行为作出更多的积极引导，而作为社会中的每一员——消费者，也应该从自身出发，提高自己的素质和判断能力，使那些虚假广告无可趁之机。总之，当我们把四种规制都完美的结合起来的时候，虚假广告代言这样的事业将离我们越来越远，而那些虚假广告代言人必将为自己的行为付出代价。

　　参考文献

全国妇联、教育部等


中共中央组织部
全 国 妇 联
教 育 部
公 安 部 文 件
民 政 部
卫 生 部
共青团中央

妇字〔2007〕34号


关于贯彻落实中央指示精神积极开展关爱农村留守流动儿童工作的通知

各省、自治区、直辖市党委组织部、妇联、教育厅（教委）、公安厅（局）、民政厅（局）、卫生厅（局）、团委，新疆生产建设兵团党委组织部、妇联、教育局、公安局、民政局、卫生局、团委：
党中央、国务院高度重视农村留守流动儿童的健康成长，多次作出重要指示，强调要密切关注农村留守儿童等特殊儿童群体的权益保护，进一步加强部门协作，采取切实措施，为农村留守流动儿童创造健康成长的良好环境。为贯彻落实中央指示精神，进一步发挥各级党组织、政府部门及群团组织在推动农村留守流动儿童工作中的积极作用，促进农村留守流动儿童问题的有效解决，特做如下通知。
一、充分认识做好农村留守流动儿童工作的重要性
农村留守流动儿童是我国经济社会转型期出现并将长期存在的社会群体，是最需要关注的特殊儿童群体之一。他们的健康成长，关系着儿童整体素质的提高，关系着广大家庭、广大农民群众的切身利益，关系着新农村建设和社会的和谐与稳定。各级党组织、政府部门和群团组织一定要站在全局和战略的高度，充分认识解决农村留守流动儿童问题的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，把贯彻落实中央指示精神，积极开展关爱农村留守流动儿童工作作为一项义不容辞的重要任务，切实摆上议程，加强领导，采取举措，密切协作，抓出实效。
二、认真做好农村留守流动儿童的教育管理工作
各地教育行政部门要按照《义务教育法》的要求，尽快制定保障农村留守流动儿童平等接受义务教育的法规、政策。农民工输入地要坚持以公办学校为主接收农民工子女接受义务教育，降低入学门槛，简化入学手续，收费与当地学生平等对待，不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用，保证他们进入城市后能够尽快入学接受义务教育。要建立农民工子女义务教育经费保障机制，将农民工子女教育经费全面纳入公共财政保障范围，按照学校实际在校人数拨付公用经费。要加强接收农民工子女公办学校的基础设施建设，将中小学校新建和布局调整工作与接纳农民工子女就学统筹考虑，协调发展。农民工输出地教育行政部门要积极配合当地政府，建立教育、公安、司法、妇联等有关部门分工协作的教育管护工作机制。要结合“农村寄宿制学校建设工程”和“中西部农村初中改造工程”的实施，加强寄宿制学校建设，优先满足留守儿童的寄宿学习需求，并努力为他们提供良好的学习、生活和监护条件。在核实教师编制和核拨教育经费时，要对接收留守儿童较多的学校给予倾斜。要建立留守儿童动态监测机制和档案库，及时掌握、分析留守儿童的学习、生活情况。鼓励学校组织教师、学生与留守儿童建立帮扶制度，特别要重点帮扶思想品德有偏差、心理素质有异常、学习生活有困难的留守儿童。要根据农村留守儿童实际，开发有关校本课程，加强自我保护、安全、法制、心理健康等方面的教育。
三、着力加强农村留守流动儿童的户籍管理与权益保护
各级公安部门要把加强对农村留守流动儿童的管理与保护纳入自身的工作职责，在总结实践经验的基础上，积极推进户籍制度改革，建立和完善优秀农民工及其配偶、子女的落户政策。要完善暂住户口登记，探索建立居住证制度，逐步实现居住证持有人在子女接受义务教育等方面与当地常住户口居民享有同等待遇。要充分发挥社区和驻村民警密切联系群众的工作优势，及时摸清辖区留守流动儿童底数，为有关部门开展义务教育、卫生保健、社会救助等方面的服务提供依据。要加大综合整治力度，积极预防和严厉打击侵害农村留守流动儿童合法权益的违法犯罪活动。要配合有关部门做好宣传教育工作，强化对农村留守流动儿童的法制观念、安全防范知识等方面的教育和引导，切实提高他们的维权意识和能力。
四、积极完善农村留守流动儿童救助保障机制
各级民政部门要加强对农村留守流动儿童及其家庭困难状况的调查研究，出台相关政策，切实保障特殊困难农村留守流动儿童获得应有的社会救助。要充分发挥乡镇（街道）基层组织、村（居）民自治组织、民政助理员和社会热心人士的作用，加强对农村留守儿童特别是有过流浪经历的留守儿童的关爱和保护。要完善跟踪回访制度，及时发现并帮助农村留守流动儿童解决生活、学习上的困难。建立和实施农村最低生活保障制度，要将符合条件的留守儿童全部纳入低保范围，符合五保供养条件的留守儿童，要为其提供五保供养服务，符合当地规定的农村医疗救助条件的留守儿童，要对其及时进行医疗救助，有效解决困难农村留守儿童的看病难看病贵问题。要联合有关部门，在城乡社区建设和社区服务中，为农村留守流动儿童及其家庭提供有针对性的指导和服务。要加强流浪未成年人救助保护工作。对农村留守儿童，采取必要的预防、干预措施，防止其外出流浪。对已经外出流浪的农村儿童，民政部门要给予及时救助，并在查清其家庭情况后，联系其监护人，将其护送返乡。有条件的地方，救助保护机构要对其进行集中管理和教育。要根据需要进行跟踪回访，尽量帮助他们解决生活上的困难，防止其再度外出流浪。
五、逐步推进农村留守流动儿童医疗保健服务
各级卫生行政部门要把加强对农村留守流动儿童的医疗保健，改善农村留守流动儿童的健康状况，作为当前妇幼卫生工作的重点之一。要加强调研、及时掌握农村留守流动儿童的健康状况，有针对性地研究出台相关政策，为留守流动儿童提供生长发育监测、营养指导、计划免疫、儿童常见病诊疗等基本的卫生保健服务。要根据农村留守流动儿童的营养状况，制定干预措施，组织编印科学实用、通俗易懂的宣传材料，开展儿童营养、喂养知识及常见疾病的预防等健康教育和咨询指导， 通过提高父母和抚养人相关知识水平，降低营养不良发生率和营养不良性疾病发病率，改善留守流动儿童健康状况。要抓住全面推进新型农村合作医疗的有利契机，确保农村留守流动儿童享有应有的基本医疗服务。
六、不断加大对农村留守流动儿童的关爱支持力度
各级妇联、共青团、少先队组织要增强政治责任感，充分发挥自身优势，积极开展关爱农村留守流动儿童行动，特别是妇联组织要切实担负起牵头农村留守流动儿童工作的重要责任，做好共享蓝天全国关爱农村留守流动儿童大行动的组织、协调和推进工作。要加强对农村留守流动儿童问题的调查研究和政策研究，为国家立法和出台相关政策提供科学依据。要以新修订的《未成年人保护法》的颁布实施为契机，加大宣传倡导力度，营造有利于留守流动儿童健康成长的良好氛围。要广泛动员社会各界，积极开展“代理妈妈”、“手拉手关爱留守儿童”、“留守小队”等关爱活动，加快“爱心之家”、“留守儿童托管中心”建设，推动构建留守儿童教育监护网络，逐步建立关爱留守流动儿童的长效机制。要进一步巩固发展各级各类家长学校，为农村留守流动儿童父母及监护人提供及时有效的指导与服务。继续推进儿童公益事业，多为农村留守流动儿童办实事办好事。要充分发挥各地法律援助服务机构的作用，切实维护农村留守流动儿童合法权益。
七、努力形成推进农村留守流动儿童工作的整体合力
农村留守流动儿童工作是一项重要的社会系统工程，需要发挥各方优势，做到资源共享、优势互补、协调配合、共同推进。各地、各有关部门要按照中央关于加强农村留守流动儿童工作的总体要求，针对农村留守流动儿童的突出问题，从各自职能出发，找准工作切入点，制定并落实相关规划，加大人、财、物投入，求真务实，扎实推进，把农村留守流动儿童工作切实落到实处。要进一步发挥有关协调机构和专题工作组的作用，加强各部门之间的信息沟通、资源整合和工作配合，形成推进农村留守流动儿童工作的整体合力。要推动建立农村留守流动儿童工作督查、评估和激励机制，注重总结推广基层创造的新鲜经验，及时表彰做出突出贡献的先进单位和个人，发挥先进典型的示范带动作用，凝聚全社会力量，共同为促进农村留守流动儿童的全面健康成长多做贡献。
八、切实加强党对做好农村留守流动儿童工作的领导
各级党组织要高度重视并切实加强对做好农村留守流动儿童工作的领导，积极支持各级政府及有关部门，研究出台相关法规和政策，建立健全监测机制和监护网络。要依托妇联、共青团、少先队等群众组织，积极开展关爱农村留守流动儿童行动，加大社会宣传力度，营造有利于儿童成长的社会环境。要注意发挥基层党组织和广大党员在推进做好农村留守流动儿童工作中的积极作用。要把做好农村留守流动儿童工作作为巩固先进性教育活动成果，深化党组织和党员联系服务群众的重要渠道，把帮助解决农村留守流动儿童问题作为党组织帮助流动党员解决实际问题的重要措施，作为党员承诺、设岗定责的重要内容。农村基层组织活动场所要注意增加适应农村留守流动儿童需要的服务项目。农村党员干部现代远程教育节目，也要注意增加农村留守流动儿童喜闻乐见的内容。要广泛动员广大党员热情关心帮助农村留守流动儿童，与他们“手拉手”、结“对子”，为农村留守流动儿童办实事、献爱心。要把农村留守流动儿童工作成效作为考核基层党组织的一项重要内容，加强督查，总结经验，切实配合各有关部门把农村留守流动儿童工作做得扎扎实实，富有成效，为实现全面建设小康社会、加快构建社会主义和谐社会提供坚强的组织保证。





中 共 中 央 组 织 部 全 国 妇 联



教 育 部 公 安 部









民 政 部 卫 生 部




共 青 团 中 央

2007年7月20日