威海市人民政府关于印发威海市森林防火责任追究暂行规定的通知
山东省威海市人民政府
威海市人民政府关于印发威海市森林防火责任追究暂行规定的通知
威政发〔2011〕44号
各市、区人民政府，高技术产业开发区、经济技术开发区、工业新区管委会，市政府各部门、单位：
现将《威海市森林防火责任追究暂行规定》印发给你们，请遵照执行。
二○一一年十一月十一日
威海市森林防火责任追究暂行规定
第一章 总 则
第一条 为有效预防和扑救森林火灾，保护森林资源和人民群众生命财产安全，严肃追究森林火灾事故责任，根据《中华人民共和国森林法》、国务院《森林防火条例》、《山东省森林防火管理规定》等法律、法规、规章规定，结合我市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于对各市区政府（含高区、经区、工业新区管委，下同）及镇政府（含街道办事处，下同）主要负责人、分管林业工作负责人，各级林业行政主管部门相关负责人，各级森林防火指挥部成员单位相关负责人，各森林经营单位相关负责人的责任追究。
第三条 本规定所称责任追究，是指在森林防火工作中因组织不力、预防和扑救措施不到位造成森林火灾，对有关人员的责任进行追究。
第四条 森林防火责任追究应当遵循实事求是、客观公正、有错必究、教育与惩戒相结合的原则。
第五条 监察、公安、人力资源社会保障、林业等有关部门应当按照各自职责，共同做好森林防火责任追究工作。
第二章 森林防火责任
第六条 各级政府应当将森林防火工作纳入当地国民经济和社会发展计划，并将森林防火经费纳入地方财政预算。
第七条 森林防火工作实行各级政府行政领导负责制。各级政府主要负责人是森林防火工作第一责任人，对森林火灾的预防和扑救承担领导责任；各级政府分管负责人是森林防火工作主要责任人，对森林火灾的预防和扑救承担主要责任。
各级林业行政主管部门对森林防火工作实行部门负责人责任制。其负责人是森林防火工作主管责任人，对森林火灾的预防和扑救承担主管责任。
各森林经营单位对森林防火工作实行经营负责人责任制。其法定代表人是森林防火工作直接责任人，对森林火灾的预防和扑救承担直接责任。
第八条 各级政府应当加强对森林防火工作的领导，设立森林防火指挥机构和办事机构，规划建设森林防火设施，按照规定标准建设和配备森林防火专业队伍、扑火装备和储备防火物资。
第九条 各级政府设立的森林防火指挥部主要职责包括：
（一）组织群众预防森林火灾；
（二）组织森林防火安全检查，督导有关单位消除火灾隐患；（三）组织本地区森林防火设施的规划和建设，组织有关单
位维护、管理森林防火设施及设备；
（四）部署和督查森林防火期、高火险期和春节、清明节等重要时段的森林防火工作，组织落实防范措施；
（五）培训各级森林防火指挥部指挥长，安排部署森林防火专业人员的培训；
（六）掌握火情动态，适时发布火情信息，统一组织和指挥扑救森林火灾，调度防火队伍和物资；
（七）及时上报森林火灾事故；
（八）配合有关机关调查处理森林火灾案件；
（九）法律、法规、规章规定的其他职责。
第十条 各级林业行政主管部门的森林防火职责主要包括： （一）组织协调、指导和监督森林防火工作；
（二）健全森林防火制度，协调有关部门和单位，拟订森林防火规划和森林火灾应急预案，制定森林防火措施，进行森林防火宣传教育；
（三）森林防火期内做好防火值班、调度和信息报告工作；
（四）组织建设和配置森林防火设施及设备；
（五）依法办理涉及森林防火的行政许可和审批，具体实施森林防火监督检查工作，并依法查处违法违规行为；
（六）进行森林火灾统计，建立火灾档案；
（七）法律、法规、规章规定的其他职责。
第十一条 各级森林防火指挥部成员单位在森林防火工作中的主要职责，包括宣传教育、火险预报、经费保障、物资储备、交通通讯、火案查处等。森林防火指挥部应当明确各成员单位具体的森林防火工作职责。
第十二条 森林经营单位的森林防火职责主要包括：
（一）建立森林防火指挥机构和办事机构，配备专职工作人员，明确并落实森林防火责任；
（二）制定森林火灾应急预案；
（三）按照森林防火规划配置森林防火设施、设备，并定期进行检验、维修；
（四）按照规定标准组建森林扑火队伍，配备扑火装备和物资，服从上级森林防火指挥部的统一调度，及时安排队伍和物资；
（五）组织进行森林防火检查，消除森林火灾隐患，扑救森林火灾；
（六）专项部署和督查森林防火期、高火险期和春节、清明节等重要时段的森林防火工作，组织落实防范措施；
（七）安排森林防火工作专项经费；
（八）建立健全扑火安全教育和培训制度，对进入林区的单位和个人进行森林防火宣传；
（九）制止在森林内或距森林边缘500米范围内违规用火行为，并协助有关机关查处森林火灾案件；
（十）配备专职防火护林、瞭望人员，专门负责观测、报告火情，做好防火值班、调度和报告工作；
（十一）按规定设立检查站，对进入林区的车辆、人员进行防火检查，并留置火种和易燃易爆品，阻止无人监护的无民事行为能力人进入林区；
（十二）法律、法规、规章规定的其他职责。
第十三条 实行严格的森林防火责任制。各级政府每年应当层层签订森林防火责任状，明确森林防火职责，落实森林防火措施。镇政府和森林经营单位应当按照“横到边、竖到底、无漏区、全覆盖”的要求，把防火责任细化、分解，落实到每个山头、林片，落实到每个岗位和责任人，适时对森林防火工作进行部署、检查、调度。
第十四条 森林火灾发生后，所在地政府、森林防火指挥部、森林经营单位的主要负责人和分管负责人应当立即赶赴现场，及时启动森林火灾应急预案，靠前指挥，组织扑救，并将火场情况及时报告上一级政府、森林防火指挥部。
第三章 责任追究
第十五条 森林防火指挥部应当加大对森林防火责任单位的监督检查力度，组织进行经常性与专门性相结合的督导检查，对查出的隐患和问题跟踪督导、限期整改，确保严格履行职责任务。
森林防火指挥部每年对各责任单位履行森林防火责任制情况进行考核，考核结果经同级政府同意后，予以通报，并作为当年度评先选优的重要条件；凡因责任不落实、工作不到位发生森林火灾的，责任单位和责任人员当年度不得参加任何评先选优活动。
第十六条 在森林火灾预防和扑救工作中，森林经营单位有下列行为之一的，由同级政府或森林防火指挥部责令改正，对相关责任人给予批评教育；可根据情节轻重，对国有林场相关责任人给予相应的行政处分：
（一）未按要求建立森林防火指挥机构和办事机构，配备专职工作人员，未落实森林防火责任的；
（二）未落实森林防火专项经费，未按规定储备灭火机具、物资的；
（三）在森林防火期、高火险期和春节、清明节等重要时段未召开森林防火专门会议进行部署、检查的；
（四）未制定森林火灾扑救预案，未进行扑火演练和培训，森林防火宣传教育工作不到位的；未组建巡查队适时开展野外巡查和禁止违规野外用火的；
（五）未按要求设置瞭望台、检查站或未开设森林防火通道、隔离带，未清理林区道路两侧、林缘交界处及重点林片可燃物的；
（六）未落实值班报告和领导带班制度等防火制度，火情信息不畅通，贻误扑火时机的；
（七）未按要求组建森林扑火队伍的；
（八）不配合有关部门查处火灾发生原因和肇事者的；
（九）发生森林火灾，组织扑救不力，造成人员伤亡或未及时上报灾情的。
具有上述行为之一的森林经营单位，违反有关法律、法规、规章规定应当给予行政处罚的，除应当按照第一款规定进行责任追究外，还应当由林业、公安等部门依法给予行政处罚。构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
第十七条 各级政府及其森林防火指挥机构、林业行政主管部门或者其他有关部门及其工作人员，有下列行为之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）未按照有关规定编制森林火灾应急预案的；
（二）未制定森林防火制度和落实森林防火措施的；
（三）森林防火宣传教育、业务培训不及时，造成火灾事故的；
（四）发现森林火灾隐患未及时下达森林火灾隐患整改通知书的；
（五）对不符合森林防火要求的野外用火或者实弹演习、爆破等活动予以批准的；
（六）未及时采取森林火灾扑救措施的；
（七）因森林火灾造成人员伤亡的；
（八）不依法履行职责的其他行为。
具有上述行为之一的单位或人员，违反有关法律、法规、规章规定应当给予行政处罚的，除应当按照第一款规定进行责任追究外，还应当依法给予行政处罚。构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
第十八条 违反森林火灾报告制度，发生森林火灾不及时上报，以及瞒报、虚报等弄虚作假的，依法给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员警告至记大过处分；因上述原因使火灾得不到及时扑救以致造成重大森林火灾事故的，给予记大过以上处分；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
第四章 附 则
第十九条 市森林防火指挥部可根据本规定制定具体的森林防火责任制实施办法。
第二十条 本规定由市林业局负责解释。
第二十一条 本规定自2011年12月1日起施行，有效期为2年。
行政赔偿的范围
马怀德
所谓行政赔偿，是指行政机关和行政机关的工作人员，在执行职务的过程中，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，国家所应承担的赔偿责任。行政赔偿的范围包括两部分内容：一是国家承担赔偿责任的行为范围；二是承担赔偿责任的侵权损害范围。前者指国家对哪些行为予以赔偿，哪些行为可以免予赔偿或不赔。后者则指国家对哪类损害予以赔偿，对间接损害、精神损害是否赔偿。
国家负责赔偿的行政侵权行为
确定行政侵权行为的范围是许多国家赔偿立法的一项重要内容。多数国家是通过规定国家豁免范围确定赔偿范围的，国家豁免范围越大，赔偿范围就越小。当然，各国豁免范围是有差异的，这也就决定了各自的赔偿范围的区别。它们既是各国法律传统、政法制度决定的，也是与其他法律已有规定相协调的结果，同时还夹杂着一些财政经济上的考虑，因而是相当复杂的。总体而言，凡符合国家赔偿责任的构成要件，又未被豁免原则排除的所有行政行为，国家都应予以赔偿。
（一）国家不负行政赔偿责任的行为
尽管各国关于行政机关不负赔偿责任的规定有很多差异，即使同一国家前后法律规定和判例也不一样，但一般来说，对以国家名义实施的国防、外交行为，行政机关制定规则条例行为、军事行为及法律已有规定的国营公用企业事业行为等，国家不负赔偿责任。即使可以赔偿，也不适用于国家赔偿法，而适用特别法。
1．国家行为又称政府行为、统治行为。指行政机关以国家名义实施的，与国家重大政治、军事和安全有关的行为，如宣战、媾和、备战、战争动员等国防行为，建交、断交、批准、缔约参加退出国际条约协定等外交行为，因公共安全采取紧急卫生、经济、军事等措施的行为（宣布戒严、重大防治救灾行为、抗传染病措施等重大的公益行为），国家重大建设项目的调整、重要行政区划变动、调整工资、物价等重大经济政府行为。国家行为是最高国家行政机关实施的具有高度政治性的行为，一般不受法院司法审查。
各国均承认对统治行为，国家不负赔偿责任，但对国家行为的范围，理解并不完全一致。在法国，统治行为范围较广，凡属政治领域内的法律争议，机构之间的行为均包含在内，英国则以对外关系为限，德国以属于宪法领域内的国家指导为限。①国家行为免责有两方面的原因，一是国家行为事关国家主权和公共利益，通过法律加以适当保障是必要的，有利于保障行政权正常有效行使。二是传统上"国家主权"观念和国家豁免原则的影响。随着民主政治的发展，过于宽泛的国家行为招致许多批评，很多国家通过判例和立法开始对政府行为不负责任创设一些例外。
2.行政立法行为
很少有国家在法律中明确规定，对国家立法行为造成的损害不负赔偿责任，但在判例和习惯上均将立法行为排除在赔偿范围之外。如美国惯例上，国家对上下议院立法行为造成的损害不负赔偿责任②。在法国，国家对立法职能造成的损害承担赔偿责任以法律有明确规定为前提，如果法律未作规定，国家不负赔偿责任，这是法国的传统原则。从众多国家的法制传统看，国家对议会立法职能原则上不负偿赔责任，只有在法律已明确规定时才可能发生赔偿问题。
既然国家对立法行为造成损害不予赔偿的原则并不是绝对的，那么，说明国家在有些情况下对立法是可以赔偿的。国家对立法行为予以赔偿的特殊条件是：首先，该项立法行为已被确认为违宪或违法；其次，立法行为造成的损害对象是特定的，而不是普遍的；再次，立法中并没有排除赔偿的可能性；最后，在国家无过错时，损害必须达到相当严重的程度，受害人才能由于制定法律而遭受损害请求赔偿。同时还应当明确，国家为了保护重大利益而制定的法律，不负赔偿责任，如制止物价上涨、保护公共卫生、应付紧急状态的法律，国家对此不负赔偿责任。符合以上条件的立法是可以赔偿的，特别是行政机关制定法规、规章、决定、命令等行政立法行为，在给相对人造成损害后，国家应当予以赔偿。
在我国，除立法行为能否赔偿外，还存在一个对抽象行政行为可否赔偿的问题。对此理论界还有争议，目前普遍的观点是：根据行政诉讼法，抽象行政行为不能被直接起诉，即使该行为违法，如果发生使相对人合法权益造成损失的现实后果，也要通过具体行政行为实施，所以完全可通过起诉具体行政行为提起赔偿诉讼，不必诉抽象行政行为。对此，我认为不无商榷之处。
首先，国家赔偿诉讼并不完全等同于行政诉讼，用行政诉讼的受案范围限制国家赔偿诉讼范围是不恰当的。也就是说，只要行政机关的执行职务行为造成相对人损害并构成国家赔偿责任，即使是行政诉讼中不能被起诉的抽象行政行为也完全可以成为赔偿诉讼的标的。
其次，抽象行政行为侵犯相对人权益的现象是普遍的，与具体行政行为并无多少区别。如果把抽象行政行为排除在赔偿诉讼之外，就可能出现行政机关借此规避法律，采用抽象行为实施违法的现象。
再次，并非所有影响公民权益的抽象行政行为必然通过具体行政行为实施。例如行政机关发布一项禁止某些人从事某种活动的规定，自发布生效之时就可以造成相对人损害，而不必通过具体行为实施。如果不允许相对人对抽象行为提起赔偿诉讼，必然放纵行政机关这方面的违法行为。
最后，各国法律均无明确禁止对抽象行政行为提起赔偿诉讼的规定 。
因此，我认为，抽象行政行为和其他立法行为一样，对它们造成的损害能否请求赔偿，仍然应该以前述条件为标准加以判断，而不必受行政诉讼法关于受案范围的束缚而将行政立法和抽象行为排除在赔偿范围之外。
3．对自由裁量行为造成的损害国家不予赔偿的规定，是美国《联邦侵权赔偿法》的一项重要内容。该法在2680条中规定了大量不适用国家赔偿的情形，其中很大一部分是行政自由裁量行为，如因海关、财税的评估错误稽征税额或扣押货物时所生的损害，因实施检疫所生之损害、因人身加害殴打、不法拘禁、不法逮捕、诬告、滥用诉讼、诽谤、虚伪陈述、诈欺及妨碍契约的权利等导致的损害；因财政部采取财政作业或货币制度等金融措施所生的损害；公务员执行职务已尽相当注意造成的损害；以及行政机关或公务员行使裁量权或不行使裁量权，不论该裁量权是否滥用，国家均不负赔偿责任。
我认为由自裁量行为是指行政机关公务员为达到立法目的，自由决定如何，何时、何地应实施何种行为而采取的依照他最佳判断的行为。既然是自由裁量，就应当给予行为人以一定自由度，在此范围内若造成他人损失，国家不必承担责任。但是，如果行政机关或公务员在应当行使裁量权时不行使，或超越滥用裁量权侵犯他人权益的其结果必然违背法律赋予其裁量权的目的，构成明显的违法行为，国家应当对此承担赔偿责任。
4．军事行为
很多国家赔偿法都规定了对军事行为不负国家赔偿责任的内容。例如美国《联邦侵权赔偿法》第2680条第10项规定：对任何在战争期间，因陆海军及海岸警卫队的作战活动所产生的赔偿请求，国家不予赔偿。瑞士联邦责任法也规定，战时军事行为造成的损害，国家一般不负赔偿责任，依特别法规定执行。平时演习引起的，可以依军事行动规程负赔偿责任，但以军队在演习事先加以防范并使损害减至最低限度为条件。我认为，军事行为与行政行为不同。对合法实施军事行为造成损害的是否赔偿，如征用土地、战争损害等，应依特别法规定。但对于军事机关依法律授权或行政委托从事的行政行为造成非法侵害的，应当予以赔偿，例如军事机关在管理环境卫生、计划生育等方面的行为，国家应予负责。
5．特别公用事业行为
因铁路、邮电、土地、通信、航空运输等公营公用事业行为造成的损害，依特别法规定解决，不适用于国家赔偿法。许多国家法律规定，对于铁路、邮电等公用事业单位的行为造成损害的，依照特别法规定予以解决。美国《联邦侵权法》。规定
，因邮寄的函件、物品遗失、误送、误投所造成的损害，不适用国家赔偿，英国《王权诉讼法》也规定，对于邮政物品的损害，国家不负赔偿责任。
在我国，邮政等公用事业正趋于企业化，因此造成的损害依照特别法或民法解决，国家不负担赔偿责任。例如《中华人民共和国邮政法》第6章则规定了特别的损失赔偿条款。规定了对平常邮件的损失、邮政企业不负赔责任。《铁路法》第58条规定，因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成人身伤亡的，铁路运输企业应当承担赔偿责任。
6．国家合法行为造成的损害，非有法律明确规定，国家不予赔偿。例如，行政机关对公民法人采取的合法行为（包括处罚、强制、命令等）造成损害，除非法律有规定，如土地法规定征用及军事法律规定的军事行为，国家给予适当补偿，否则国家不负赔偿责任。
7．不可抗力造成的损害。若损害完全是不可抗力造成的，如发生地震、火灾、水灾、飓风等引起公民损害，国家不负责任。行政机关依法扣押一辆轿车放置机关院内，发生地震造成车辆损害，受害人不得就损害向扣押行政机关提出。
