绍兴市行政问责暂行办法
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绍兴市行政问责暂行办法
浙江省绍兴市人民政府
绍兴市行政问责暂行办法
绍政发〔2009〕7号
各县（市、区）人民政府，市政府各部门：
现将《绍兴市行政问责暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○九年一月十九日
第一章 总 则
第一条 为进一步加强行政责任体系建设，强化责任落实机制，促进各级领导干部正确履行职责，提高工作效能，保证政令畅通，根据有关法律、制度的规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称行政问责，是指县（市、区）政府和市政府工作部门、议事协调机构、特设机构、派出机构及承担公共管理职能的直属企事业单位的领导干部不履行或者不正确履行职责，发生严重损害国家和人民群众利益，或者产生严重不良影响的问题和事件时，市政府依照本办法，对负有责任的领导干部进行的责任追究。
第三条 行政问责坚持实事求是、权责统一、客观公正、教育与惩戒相结合的原则，区别不同情况，依法依纪认定和追究领导干部的责任。
第二章 问责事项
第四条 在领导干部管辖范围内或者工作中，有下列情形之一的，应当问责：
（一）对党的路线、方针、政策贯彻执行不力，不认真、不自觉贯彻落实科学发展观，对经济社会发展造成严重影响，产生不良后果的；
（二）对市委、市政府和上级组织决定的重要事项、确定的重点工作、交办的重要任务，责任不落实，工作措施不到位，未按要求完成任务，影响全局工作或全局利益的；
（三）事业心和责任心不强，缺乏驾驭全局能力和开拓创新精神，所负责的工作长期处于落后状态，群众反映强烈，社会影响较差的；
（四）在重大项目建设、国有资产投资和产权交易、财政专项资金使用、土地征用开发、政府采购等方面违反法定程序和有关规定，造成较大损失和严重影响的；
（五）违反规定决定录用、调任、转任、聘任、晋升、竞争上岗、公开选拔以及考核、奖惩等人事管理事项，引起干部群众强烈反映，或者造成不良后果的；
（六）由于廉政建设方面的制度执行不力，发生违法违纪案件，并造成重大不良影响的；
（七）不依法履行职责，致使公共利益或管理相对人合法权益遭受较大损失或者造成不良影响的；
（八）对重大自然灾害、重大安全事故、重大突发公共事件和社会治安案件，瞒报、谎报、缓报以及处置不力，给国家、集体财产和人民群众生命财产造成严重损失或者不良影响的；
（九）对涉及人民群众生产、生活等切身利益的问题处理不当，或者对人民群众的合理诉求置之不理，造成不良后果的；
（十）对集体上访和群体性事件推诿、敷衍，未采取有效措施平息和制止，造成事态扩大，出现非正常上访、大规模去省赴京集体上访或影响全局的不稳定事件的；
（十一）其他需要问责的事项。
第三章 问责程序
第五条 由市监察局根据市政府或上级监察机关的要求、日常监督检查结果及有重大影响的问责信息，启动问责程序。
下列情形可以作为问责的信息来源：
（一）公民、法人和其他组织提出的署名举报、控告、申诉等材料；
（二）上级机关或者领导的指示、批示；
（三）市政府领导提出的问责建议；
（四）审判机关、检察机关提出的问责建议；
（五）审计、财政等行政监督机关提出的问责建议；
（六）市人大代表、政协委员提出的问责建议；
（七）政府部门工作考核结果；
（八）信访部门提出的问责建议；
（九）新闻媒体曝光的材料；
（十）其他问责信息来源。
第六条 问责程序启动后，由市监察局牵头，会同有关部门组成调查组进行调查。调查组应当在30日内完成调查工作，形成调查报告。调查报告应当包括问责情形的具体事实、基本结论和是否需要问责的建议。
第七条 根据调查情况，市监察局认为不应问责的，应报经市政府同意后及时终止问责程序；拟予以问责的，应研究提出问责的方式，并向市政府提出处理意见。
市监察局提出的处理意见报经市政府同意后，由市监察局下达行政问责决定书，并送达被问责领导干部本人及其所在单位。行政问责决定书应当写明问责对象、问责事由、处理依据、问责方式等事项。
第八条 被问责的领导干部拒绝执行问责决定，情节严重的，由市监察局提请干部任免机关按照干部管理权限和法律规定的程序免去其职务，再按照有关规定作出处理。
第九条 市监察局应当及时向提出问责建议的单位或者个人反馈调查和办理的结果。
第十条 负责办理问责事项的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，应当依照有关规定，追究其责任。
第四章 问责方式
第十一条 问责采用以下方式进行：
（一）诫勉谈话；
（二）责令作出检查；
（三）通报批评；
（四）责令公开道歉；
（五）建议调整工作岗位；
（六）责令辞职；
（七）建议降职或免职。
前款规定的问责方式可以独立适用，也可以合并适用。
按本条第（五）、（六）、（七）项方式实施问责的，有关手续按照干部管理权限和法律规定的程序办理。
第十二条 对负有直接责任的领导干部，情节较轻的，给予诫勉谈话、责令作出检查；情节较重的，给予通报批评、责令公开道歉；情节严重的，给予建议调整工作岗位、责令辞职、建议降职或免职。
对负有间接责任的领导干部，情节较重的，给予诫勉谈话、责令作出检查；情节严重的，给予通报批评、责令公开道歉、建议调整工作岗位。
领导干部主动采取措施整改问责情形，及时消除不良影响或挽回损失的，可免予或从轻问责。
第十三条 有问责情形的领导干部在问责程序启动前引咎辞职的，仍应当依照本办法追究责任。
第十四条 被问责领导干部同时应当给予纪律处分或者追究法律责任的，依照有关法律、纪律的规定处理。
第五章 附 则
第十五条 县（市、区）政府和市政府工作部门、议事协调机构、特设机构、派出机构及承担公共管理职能的直属企事业单位可以参照本办法，对所属领导干部进行问责。
第十六条 本办法由市监察局负责解释。
第十七条 本办法自发布之日起施行。
国务院办公厅转发国家经贸委关于清理整顿小玻璃厂小水泥厂意见的通知
国务院办公厅
国务院办公厅转发国家经贸委关于清理整顿小玻璃厂小水泥厂意见的通知
国务院办公厅
国家经贸委《关于清理整顿小玻璃厂小水泥厂的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
（国家经贸委1999年5月5日）
建材工业是我国重要的原材料工业，玻璃和水泥是主要的建材产品。近年来，由于小玻璃厂、小水泥厂盲目发展，造成产品过剩、污染严重、能源和资源大量浪费，一些质量低劣的玻璃、水泥产品还严重影响建筑工程质量并危及人民生命财产安全。为提高玻璃和水泥产品质量，保护资
源和环境，规范建材产品生产经营秩序，优化建材工业结构，促进建材工业健康发展，根据中央经济工作会议精神和国务院领导同志的指示，经与有关方面共同研究，对依法清理整顿小玻璃厂、小水泥厂，压缩落后生产能力工作提出以下意见：
一、依照《国务院关于发布〈工业产品生产许可证试行条例〉的通知》（国发〔1984〕54号）的有关规定，凡没有生产许可证的水泥生产企业一律取缔；凡1997年6月5日以后违反国家经贸委等部门《关于公布第一批严重污染环境（大气）的淘汰工艺与设备名录的通知》（
国经贸资〔1997〕367号）的有关规定，新建成的小水泥厂、小玻璃厂一律取缔。
依据《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国产品质量法》以及经国务院批准的《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录（第一批）》（国家经贸委1999年6号令）的有关规定，对“小平拉”玻璃厂实施关闭；对四机以下（含四机）垂直引上平板玻璃生产线实施淘汰。
依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录（第一批）》（国家经贸委1999年6号令），对水泥普通立窑生产线和窑径小于2．2米（含2．2米）的机械化立窑实施关闭或淘汰。
在国家确定的酸雨控制区和二氧化硫污染控制区，以及直辖市、省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点旅游城市内超标排放的小玻璃厂、小水泥厂，应于1999年年底前关闭。
通过这次清理整顿，压缩技术落后的玻璃生产能力3000万重量箱，其中1999年和2000年各压缩1500万重量箱；压缩技术落后的水泥生产能力1亿吨，其中1999年压缩4000万吨，2000年压缩6000万吨。
二、清理整顿期间，各省、自治区、直辖市一律禁止新开工玻璃、水泥建设项目。凡取缔、关闭的小玻璃厂、小水泥厂，应立即停止生产经营活动，依法清理债权债务，并限期向工商行政管理机关申请办理注销登记。逾期不办的，有关部门要依法收回生产许可证并吊销其营业执照，银
行（信用社）要停止发放贷款，电力企业要停止供电，环保部门要吊销其排污许可证。凡淘汰的生产线及生产设备一律拆除并就地销毁，不准出售、租赁、转让、转移重建或扩建（扩径）改造。
三、清理整顿小玻璃厂、小水泥厂工作由国家经贸委牵头协调，各省、自治区、直辖市人民政府负责组织实施；国家建材局负责提出应予取缔、关闭的企业和淘汰落后生产线名单，并会同国家有关执法部门负责监督检查。
四、各地要及时向国家经贸委报告清理整顿工作的进展情况，国家建材局要及时向各地通报情况，并根据工作进展情况提出建议措施。
清理整顿小玻璃厂、小水泥厂工作政策性强，涉及面广，难度大，各级地方人民政府和国家有关部门要加强领导，明确责任，搞好协调配合，抓好宣传教育，加强舆论监督，努力做到清理整顿与优化结构相结合，把这项工作抓紧抓实，抓出成效。
1999年5月22日
我国信贷消费存在的问题及其法律对策
饶世权
(西南交通大学 成都 610031)
【摘要】信贷消费作为扩大内需，拉动我国经济发展的重要举措，目前存在着消费者对信贷消费缺乏安全感、信贷消费条件苛刻、机会不均等等诸多问题，因而，信贷消费发展并不令人满意。要消除信贷消费的这些障碍，必须加强信贷消费的法律规范，建立信贷消费之债权让与制度、个人破产制度、格式合同监管制度、信用评价与监控制度、信贷消费机会均等制度。
【关键词】 信贷消费；消费安全； 个人破产； 信用监控； 机会均等
何谓信贷?金融学认为，信贷是体现一定经济关系的不同所有者之间的借贷行为，广义的信贷即银行信用，是债权人贷出货币，债务人按期偿还并支付一定利息的信用活动，它包括商业银行存、放款、结算等各项资产负债业务。狭义的信贷仅指银行贷款［1］。这一定义显然过于狭窄。《简明大不列颠百科全书》则认为，信贷是一方(债权人或放贷人)向另一方提供商品、货币、服务和有价证券，另一方(债务人或借款人)依约定偿还的交易行为。这一定义比较全面地概括了“信贷消费”之“信贷”。因此，信贷消费是经营者一方向消费者提供为生活目的之需的货币、商品、服务或有价证券，消费者依约定时间、方式迟延偿还货币的消费交易行为。因此其既包括金融机构向消费者放发的消费信贷，也包括其他经营者的赊销。从时间上来看，包括不定期付款和分期付款。就信贷消费的法律关系而言，主体一方是经营者，包括商业银行、零售商、服务提供者、其他商业性金融机构等，另一方是消费者；其客体是货币。信贷消费具有信贷性、债性、信用性、国家干预性、宏观调控性等特性。?信贷消费作为启动消费，拉动经济增长的重要举措，至今并未产生预想的效果，究其原因是我国信贷消费存在诸多问题，消费者不敢、不能或没有机会信贷消费，因此，加强信贷消费立法，从法律上消除信贷消费的障碍，是当前亟待解决的问题。
一、目前我国信贷消费存在的问题?
信贷消费在我国刚刚产生，无论是经营者还是消费者，对信贷消费都知之甚少，几乎毫无经验，因而出现了诸多问题，主要的问题是：?
1、消费者对信贷消费缺乏安全感?
消费者在消费商品或服务时，面临着多种风险，如生理风险、金融风险、功能风险、心理风险。消费者自然想让风险最小化。但是，因为信贷消费作为一种新的消费交易行为，大多数消费者对此毫无经验可言，因而，进行这种购买带有更大的风[2］。其次，提供信贷消费的经营者比较复杂，除对诸如国有商业银行外，消费者对其他经营者(如零售商等)的资信知之甚少，甚至一无所知，因而，对经营者存在不信任感；再次，随着经济转型，改革的深入，人们原有的一些福利在调整，而且医疗改革、教育改革等多种涉及人们切身利益的改革未来发展形势不明朗，预期消费中不可知因素太多。加之职业的不稳定性加剧，一量收入减少，发生支付不能，消费者的基本权益如生存权能否得到保护?多大程度的保护?诸如此类的问题没有明确。最后，信贷消费合同一般是由在经济方面具有绝对优势地位的经营者事先拟定的格式合同，其可能将预定的合同条款强加于消费者，从而排除双方就合同条款进行协商的可能性。经营者完全可能利用格式合同处心积虑地保护自己的权利，而可能损害消费者的利益。诸多因素使消费者对信贷消费产生不安全感，感到风险太高，毕竟消费安全是消费者关心的首要问题，“如果感到风险很高，消费者自然不会购买。”［3］?。
2、信贷消费条件太苛刻?
对于消费者来说，我国目前信贷消费条件太苛刻，一是信贷消费付款期限较短，小汽车一般为一年，住房按揭一般是10～20年，最长的也仅30年。这要求消费者必须有高收入，以北京市为例，目前能够享受信贷消费的知识分子大多是公司或行业内的高薪者，其家庭月收入多在5000元以上，对于一般消费者而言，每月近2000元的还贷费让他们有心无力［4］?。以成都市为例，目前一般家庭的月收入1200～1500元，要支付上千元甚至数千元的信贷款是不可能的。仅此条件就将绝大多数消费者排除在信贷消费之外，无怪乎信贷消费难形成规模，从而拉动经济发展，另外还有诸如职业、年龄，甚至户籍等条件限制。究其原因，主要是因为：(1) 我国至今并未建立起完善的个人信用评价和监控制度，经营者对消费者的信用存在担心；(2) 经营者惧怕提供周期更长的信贷，总希望能尽快地收回债权。以住房按揭为例，我国目前最长的也仅30年，而发达国家在十五年前就推出了长达140年之久的住房按揭。有人认为是因为我国消费者收入太低，实质上，收入高低只是相对于信贷付款而言，如果周期更长，相应的定期支付的还贷款也就越少。?
3、信贷消费机会不均等?
信贷消费机会均等是指消费者在同一信贷消费条件下，享有同等的获得信贷消费的机会。这是法律平等、公平价值在信贷消费问题上的体现。其中的信贷消费条件根据信贷消费的特征，只能以消费者信用、偿债能力为依据。而目前我国信贷消费存在的机会不均等，主要是全国性或地方性的信用监控制度未建立起来，对不同户籍、职业、年龄等的消费者的信用难以长期持续监控，经营者为保护自己的利益，常常还将职业、年龄、户籍等作为信贷消费条件，从而造成不同职业、年龄、户籍的消费者享有的信贷消费机会不同，如成都市一些银行规定，教师可以不需担保而贷款2万元；1999年末，成都市一些银行暂停对外地人的住房按揭。此外，信用评价不科学，信贷消费条件不公开等因素，也使消费者可能受到歧视，且无申辩机会。
二、我国信贷消费的法律对策
加强信贷消费立法是消除我国目前信贷消费市场存在的问题的基本对策，这是由法的功能所决定的。通过立法，应当建立健全下列一些主要的法律制度。?
1、信贷消费之债权让与制度?
债权让与，即债权人让与，是指不改变债的内容，债权人将其债权移转于第三人享有［5］。近代各国民法均承认，债权原则上得为让与。我国《民法通则》191条也规定债权人可转让债权，但该条要求经债务人同意。《合同法》第79条则规定，债权人可以自由地将合同的权利全部或部分转让给第三人。我们认为，信贷消费之债权转让，应当与一般之债权转让有所不同，其一是受让人资格应作限制。因为信贷消费之债的关系乃建立在双方当事人的信用的基础上，因而应当保护债务人不因债权人将债权转让于他人蒙受交易便利或交易安全之损害，否则，会增加交易成本，必然会降低消费者对信贷消费的安全感。因此，受让人应当是金融机构(如商业银行、金融公司等)，因为金融机构布局、交易规则、资信等都有利于降低交易成本和保证交易安全，可以消除消费者对信贷消费的不安全感。但是如果债权人、受让人的债权得不到保护，那么，其就不愿转让债权，因此还必须对转让方式予以限制，一种是金融机构间债权的转让与继受，双方根据持有债权的时间合理公平分享利益和风险；第二种是贴现，即提供信贷消费的零售商等非金融机构，将信贷消费票据(这里指广义的票据)或合同予以转让给金融机构，金融机构低于票据或合同标的额的一定比例将货币兑付给转让方。这个比例即为贴现率。这两种转让方式有利于保护债权人利益，从而使债权人乐意转让债权，而不致于对消费者强行索债；同时由于债权人可随时将债权转让而收回资金，因此，也愿意提供更长期的信贷，有利于降低信贷消费条件和成本。
2、个人破产制度?
个人破产指有民事行为能力的自然人不能清偿到期债务时，按照破产程序，在保留他和他所供养人的生活必需费用和必要的生活用品情况下，将其财产拍卖，按一定比例分配给债权人的一项法律制度。破产制度的社会意义在于维护民事流转与商事交易的安全；对债务人而言，可以保护债务人，保障债务人及其所供养人的基本生活，同时，可以使诚实而遭遇不幸的债务人从债务的深渊中解脱出来，去创造一个新的生活。因而日本法把破产法称之为“更生法”，正是从这个意义上而言的。正因为如此，个人破产制度可以鼓励消费者信贷消费。但是，如果经营者的利益得不到保护，那么经营者将不愿提供信贷消费或提高信贷消费条件以阻碍信贷消费，因此，个人破产制度还必须保护债权利益。实际上从债权人角度来说，个人破产制度“可以使不能清偿到期债务的人不得不倾其家产、尽其所能，切实承担起偿债责任，克服那种拍拍胸脯‘要钱没有，要命一条，不要拉倒，一笔勾销’的社会现象，使债权人的合法权益最大可能地得以实现。”［6］但从我国目前来看，由于个人信用监控制度不完善，市场经济不成熟，个人对自己信用的轻视，对恶意信贷消费、破产欺诈立法和执法的不完善，为了使经营者提供信贷消费的积极性不受到遏制，平衡经营者和消费者利益，应当强化立法和执法，加强对恶意信贷消费、破产欺诈的查处，并且将恶意信贷消费、破产欺诈应承担民事责任的追诉时效延长至4～10年。
3、格式合同的监管制度?
为防止经营者利用格式合同损害消费者利益，各国法律建立了对格式合同的监管制度。主要有三种体制，一是对格式合同条款的审查制度，此方式旨在事前预防；二是对格式合同的监督制度，这种方式强化对整个交易过程的监督；三是由专门机关统一制定一些普遍适用的格式合同条款，这种方式也旨在事先预防。这些监管方式“有利于克服狭隘的个人利益和部门利益的局限，保证一般契约条款的公正性。”［7］我国合同法对格式合同作出一般规定，但未规定监管制度；而一些特别法，如《保险法》则规定采第三种监管体制。实际上，单纯的事前预防是不够的，应将事前预防、事中控制、事后救济结合起来。因此，将第三种体制与第二种体制结合起来，作到对重要的格式合同条款由专门机关统一制定，对所有格式合同由相应的机构进行日常监督。同时，在相应的机构中，必须要有相当数量的消费者代表，才能保证所有格式合同的公正性，及时纠正对消费者不公正、不合理的条款，确保信贷消费安全。
4、建立科学的信用评价制度和信用监控制度
消费者的信用评价可采用等级制或得分法。但无论采用哪种方法，要公平地评价和长期持续监控消费者的信用，首先应当建立科学的信用评价系统。评价系统应包括下列因素：消费者的职业状况、收入状况、银行帐户的大致数额和地点、赊帐或其他债务、付帐习惯、婚姻状况、诉讼、交易记录及品质、习惯、道德等因素。还应当确定这些因素彼此间关系，在评价系统中的权重等。其次，建立专门机构评价监控和经营者自己评价监控体制。专门机构是独立于特定经营者的信贷消费服务机构，它与经营者之间的关系是经营者与客户或用户)的关系，它根据客户的要求提供信用报告而获得酬金。经营者自己评价与监控则由经营者根据自己的评价系统和方式来评价和监控。再次，建立合理的信息收集程序制度，以确保信息的真实性。专门机构信息收集一是自行调查，如采访邻居、朋友、同事以及调查过去交易记录等；二是与客户形成互动关系，客户将消费者的有关交易信息提供给专门机构，专门机构将对消费者的评估结论和监控情况提供给客户，客户再把有关信息提供给专门机构，如此循环。经营者的自行评价与监控一般都根据过去经验的统计，或作主观评估。在合理程序中必须建立对消费者的不利信息通知制度，也就是在消费者的信用报告中，如果某些信息(包括过时信息)对消费者不利，可能会对信用评价结论产生不利影响，则应将这些信息通知消费者，消费者有权对其作出解释或予以纠正。专门机构的评价与监控是通过大量客户与机构长期持续互动，从而占有大量的动态信息，对任何消费者的评价系统标准相同，因而评价结论更公正，保证不出现歧视。经营者的自行评价与监控的信息来自自己与消费者的交易记录，信息占有量较少，且可能不持续，因而评价的科学性很值得怀疑。因此，应当建立全国性或地区性的专门机构作为消费者信用评价与监控的重要制度。通过科学的评价与监控制度，可以对消费者的信用作出公正评价，从而消除经营者对消费者信贷经营的担心和确保消费者信贷消费机会均等。?
5、．信贷消费机会均等制度?
为保证信贷消费机会均等，应当建立公平的信贷消费条件，提供信贷消费的经营者关心的是消费者信贷能否顺利得到偿还，而保障消费者清偿债务的是信用和清偿能力。因此，信贷消费条件主要以消费者的信用和清偿能力为条件，而不得以性别、学历、种族、宗教、民族、肤色、年龄、婚姻状况、户籍等作出歧视性规定。美国的《信贷机会均等法》、《B条例》对此作的明文规定，可资我国借鉴。其次，信贷消费条件应公开。“阳光是最好的杀毒剂”，公开信贷消费条件，可以监督信贷消费条件是否有歧视性条款，同时建立消费者的申诉制度，如果消费者认为自己受到歧视，有权向有关组织或机构提出申诉，直至诉讼。
三、结束语
综上所述，通过立法，建立信贷消费之债权让与制度、个人破产制度、格式合同监管制度，消除消费者对信贷消费的不安全感。建立对破产欺诈和恶意信贷消费民事诉讼时效延长制度，信贷消费之债权让与制度，科学的信用评价和监控制度，使经营者愿意提供更长期限的消费信贷，降低信贷消费条件和交易成本。建立科学的信用评价制度和监控制度，信贷机会均等制度，消除信贷消费机会不均的障碍。从而使大多数的普通的消费者敢于并且有机会、有可能获得信贷消费，信贷消费才可以逐渐成为规模，真正拉动经济增长。
参考文献
［1］娄祖勤．《商业银行信贷管理》，广州：广东经济出版社，1999年出版，P1～2；
［2］[3](美)J．布莱思．《消费者行为学》，北京：中信出版社，1999年出版，P39、39；
［4］张玉玲，李晓露．“知识分子眼中的‘信贷消费’”，载《光明日报》，1999年8月23日第6版．?
［5］王家福．《民法债权》，北京：法律出版社，1997年出版，P69．
［6］曹思源．“论现行破产法的修改”，载《经济法学、劳动法学》，1999(4)；
［7］李昌麒，许明月．《消费者保护法》，北京：法律出版社，1998年出版，P272．
